【督导论文】学校内部督导是现代学校治理体系的重要组成部分

学校内部督导是现代学校治理体系的重要组成部分

北京市丰台教科院督导中心

孙卫刚

　　中共中央办公厅、 国务院办公厅印发的 《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》 第八条“加强对学校的督导” 中明确要求,  要指导学校建立自我督导体系, 优化学校内部治理。这是实施学校内部督导的有力依据, 也是提升现代学校治理能力的有效举措。其中,  正确认识、理解学校内部督导是首要前提。

　　一、学校内部督导意义与作用

　　党的十八大以来，教育综合改革进入了快车道，“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度建设已经成为推动学校自主发展、科学发展、内涵发展的主导方向。中央陆续出台了一系列深化改革文件，目的就是推动落实学校办学主体地位，激发学校办学活力，加快健全学校自主发展、自我约束的运行机制。国务院教育督导委员会办公室2014年印发的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》首次明确要加强学校内部督导工作，以此构建更加完善的“内外结合”的学校督导模式，优化学校内部治理体系，强化学校自我评估功能，系统提升学校办学质量。因此学校内部督导是教育综合改革不断深化的必然产物，是加快现代学校制度建设的重要抓手，是教育督导体系健全完善的重要一环，更是学校全面落实自主办学的良方妙策。

　　二、学校内部督导概念与特征

　　首都师范大学杨朝晖教授认为，学校内部督导制度是以学校为主体、以评价为手段，以自我改进为目的，学校自行建立的自我监督与调控机制。它是现代学校制度的重要组成部分，是学校自主发展的动力机制和质量保障机制，是现代教育督导体系的重要组成部分(引自杨朝晖《建立学校内部督导制度，提升学校发展质量》讲座)。在充分吸收杨教授观点的基础上，结合我们的一些研究和实践思考，提出了以下学校内部督导的概念与特征。

　　(一)概念

　　学校内部督导是以学校个体“发展需求”为导向，  突出学校内部治理结构完善的一种创新自主督导方式。学校干部、教师、学生、家长、督学或委托社会第三方等人员组成的督导共同体，通过民主平等对话，共同协商构建具有学校个性的发展需求和评价内容，对确定的发展需求推进情况进行持续的精准自主督导，以此促进学校依法办学、规范办学、高效办学、特色办学，进而不断提升学校育人水平和育人质量，推动学校内涵发展。

　　(二)特征

　　1.以学校为中心

　　学校内部督导工作均围绕学校办学规划、年度或学期计划，聚焦学校办学目标落实，守护好依法办学底线，治理好规范办学秩序，坚持好质量办学方向，维持好特色办学优势，实现学校全面而有个性的发展。

　　2.以需求为导向

　　学校内部督导工作均以当下或未来发展需求为抓手，突出体制机制完善、治理能力提高、师资队伍打造、重点问题解决、课程结构优化、教学方式创新、课堂质量提升等系列需求。

　　3.以对话为策略

　　学校内部督导评估主体不再是单纯的校领导，评估方式也不再是单向的，而是评估者与受评估对象通过平等对话的工作策略，让每一位利益相关者都变成评估主体，从而达到受评估对象自主认识、自我改进、自我提高的效果。

　　4.以持续为优势

　　学校内部督导区别于教育行政部门开展的外部督导特征之一，是其可以保持督导的持续性，从学校发展需求设计、计划实施、过程监控，到效果评估，都能做到全程监督检查、实时评估指导，从而更能体现督导的价值和功能。

　　5.以发展为目的

　　学校内部督导核心目的是改进、发展、提高。表现在学校治理层面的进步，教职员工专业水平的提升，全体学生身心的健康成长，最终实现学校的育人目标，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

　　三、学校内部督导性质与职能

　　(一)基本性质

　　学校内部督导的性质集中体现为学校办学的自我诊断、自我革命，是针对学校发展需求，保证和提高教育教学质量的一种自主办学行为。

　　1.体现监督性，又具指导性

　　开展学校内部督导就是要监督学校办学规划、年度或学期计划等具体工作的落实，同时评估实施效果，进而提出针对性改进建议，指导相关部门、人员进行整改提高。针对性专业指导是学校内部督导区别于学校现有的常规检查最突出的标志。

　　2.体现权威性，又具民主性

　　学校内部督导具有严格的工作模式和工作流程，体现出工作的专业性。同时直接受校长领导，纳入学校章程，具有明确的权威性，一旦确定督导主题、内容、方式等，学校其他部门、教师都要积极支持和配合。但实施过程要讲究民主策略，开展多种形式的平等对话，充分尊重相关部门和教师群体的意见。

　　3.体现整体性，又具重点性

　　学校内部督导可以涉及办学的方方面面，关注学校的整体发展，也可以先从学校急需发展、急需解决的重点工作入手，在总结经验的基础上扩大到学校的整体工作。

　　4.体现宏观性，又具微观性

　　开展学校内部督导体现了学校对整体工作推进的宏观把握，确保工作不走样、不变形，监督不缺位、不越位。针对重点工作督导又凸显微观性，问题聚焦、目标聚焦、人员聚焦、措施聚焦、效果聚焦。

　　5.体现衔接性，又具协同性

　　学校内部督导工作不限于对内，还要承担对接、衔接上级督导部门开展的各类督导，协同校内各相关部门做好迎接督导准备。与行政部门的外部督导衔接整合和与校内部门的协同应对，也是实施学校内部督导的意义所在。

　　(二)基本职能

　　结合现代学校制度建设的需要，我们对学校内部督导基本职责梳理如下。

　　1.常规督导职能

　　针对学校《章程》要求和学校发展规划、年度或学期计划内容，对学校各职能部门、年级、教研组、备课组等组织和教师个体进行教育教学、常规管理的检查、督促和过程评价，确保规划、计划得到有效贯彻，远期、近期目标得到有效落实，办学过程、结果得到有效监控，课程课堂实效得到有效促进，师生发展得到有效保障。

　　2.专项督导职能

　　针对学校年度或学期工作重点、难点，或者需要解决的突出问题，如班主任队伍建设、青年教师发展、课堂教学有效性、校本课程开发与实施、校本教研有效性、教师科研素养等方面，进行专项督导。督促学校重点工作推进，利于突出问题解决，助力办学特色形成，确保发展目标实现。

　　3.调查研究职能

　　针对学校的发展需要，加强对学校内外办学资源、办学条件、师资现状、生源特点、家长状况等方面进行调查研究，梳理总结出影响学校整体或局部发展的因素，提出具有建设性的发展策略，帮助学校领导班子进行行政决策。如学校的SWOT战略分析，社会、家长资源情况调查，教师专业发展情况调研，有效课堂教学现状剖析，学生自主学习状况分析，师生身心健康状况调查，等等。

　　4.结果评价职能

　　借助常规、专项督导结果，或是调查研究结果，对相关部门或个体进行绩效评价。如利用定期或不定期常规督导检查结果，对各部门工作目标的完成度进行过程评价;根据督导或调查结果，将各部门或个人的有效经验、特色做法总结梳理，搭建平台实现智慧共享;对发现问题及时提供相关方面的指导与帮助，实现问题改进和工作进步;结合教职员工工作过程检查情况和实际工作成效，对教职员工进行年度绩效考核，以此激励促进教职员工更好地工作，等等。

　　5.对外联络职能

　　针对行政部门的督导、检查，建立好相关工作的衔接。如市区督导室组织的综合或专项督导(各类调查)、行政科室部门组织的专项常规检查、责任督学开展的经常性督导，等等，实现校内外互联互通，做好对接、衔接工作。

　　6.其他临时职能

　　针对实际工作需要，接受学校布置的临时性工作。

　　四、学校内部督导面临的挑战与对策

　　从查找到的有限资料看，我国学校内部督导目前主要在高校实施，在中小学校里依然处于起步状态，全面推进中小学校内部督导还面临诸多挑战。表现在国家层面，尽管已经将学校内部督导纳入深化教育综合改革的顶层设计中，但没有出台相应的实施意见，致使省市层面执行力度不一。作为首善之区的北京，2017年率先印发了《关于进一步加强学校内部督导工作的指导意见(试行)》，但同样没有一揽子行政推进机制，导致各区推进程度参差不齐。还有学校内部督导理论研究跟进不够，对学校缺乏一整套理论指导等原因，使学校难以在实践中进行探索。再加上学校干部、教师对学校内部督导的理念认识不够深刻，思想观念亟待转变。以上种种挑战都对学校内部督导推进制造了层层障碍。但落实学校内部督导是大势所趋，是现代学校制度不可缺少的一部分，需要各个层面积极应对。

　　(一)教育行政层面

　　首先是国家层面要调研出台有关加强学校内部督导、提升学校治理能力的意见，明确各省市按照实际情况细化学校内部督导指导文件。其次是省市层面要研究出台有关加强学校内部督导的指导意见，同时要建立意见发布、培训引领、评估指导、监督考核等系列机制，督促各区县落实。最后就是区县层面，也是学校内部督导落地的关键一层。可从以下三个方面推进：一是组建推进学校内部督导领导小组，全面负责调研、组织、协调、设计等方面工作，特别是要与组织部门、人事部门协商学校设立督导机构事宜、设置专兼职视导员事宜、安排专项督导经费事宜;二是组建推进学校内部督导的工作小组，负责具体实施方案撰写，明确试点范围、试点内容和试点要求，加强过程监控，及时总结经验，稳步推进区域学校内部督导工作;三是组建学校内部督导专家组，借助课题研究的策略，对已有政策文件、国内外督导经验进行梳理，提出基本理论实践策略，指导学校具体实施，同时总结有效经验，生成规律，为全面推广学校内部督导工作提供理论支持与实践指导。

　　(二)中小学校层面

　　中小学校是学校内部督导的具体实践层面，需要把好“四关”来应对。一是意识层面关。需要学校更新管理理念，改进管理行为，由传统管理向新型治理转变。通过学校内部督导制度建立，监督并引导有关部门提升工作效率、提高教师专业水平，进而带动教育教学质量整体提升。二是制度保障关。制定相应的学校内部督导制度，厘清各部门间职责，避免工作交叉、分工混乱。三是组建队伍关。学校内部督导的督学队伍首先要选拔敢于担当、勇于奉献、具有大格局的负责人，能够对校长负责，能够对学校发展负责;其次就是要立足内部督导主题需要，选聘校内外针对性强的专家做督学，直面问题，做好引领。四是专项经费关。学校要设立内部督导专项经费，确保各项督导活动顺利开展。

　　(三)实施举措层面

　　学校内部督导作为新时代教育综合改革的一部分，需要教育行政和中小学校两个层面都做出一些突破和创新。2020年9月15日，教育部等八部门共同印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》(以下简称《意见》)，学校办学自主权得到保障，办学主体地位得到强化，为系统推进学校内部督导提供了先决条件。从实施举措层面看，可以从以下几个方面着手。

　　一是建立实验基地校。不是任何一所学校都适合学校内部督导试点，可以从三类学校先行先试。第一类就是新建校。最大特点就是“新”，最适合改革试点，可以围绕现代学校制度建设要求，做好顶层设计，将学校内部督导纳入治理体系。第二类是名校办分校和集团化办学学校。最大特点就是提“质”，为促进总校与分校、分址办学理念、教育思想、管理制度等方面的快速转换，实现彼此协同发展，质量整体提升，建立学校内部督导制度是不错的选择。第三类是大规模学校。这类学校没有集团化办学之名，但具有“多”的特点，多学段、多年级、多师生，对学校科学管理、质量监控都提出巨大挑战。建设学校内部制度、设置专业机构、组织专业人员、开展专业监督是大规模学校治理的良策。

　　二是重建组织结构。不管以上哪类学校开展试点工作，都要重建学校内部组织机构，特别是要新建内部督导部门，如学校督导室或学校督导中心等，同时要选聘合适的负责人和相应督学人员。以前这是中小学不可逾越的一道坎，但《意见》给予了明确规定：学校自主设置内设机构，自主择优选聘中层管理人员。这为学校内部督导打开了一扇窗，学校可以根据办学目标、规模、发展需求灵活组织开展学校内部督导工作。有了专门的学校内部督导机构，就可以解决长期以来学校内部监督、检查、评估、指导工作的缺位问题或不到位问题，从而真正实现“戴明环”式的闭环式管理，提升学校治理能力和治理水平。

　　三是健全内部督导制度。可以分三步走：第一步就是完善学校章程。将学校内部督导制度写入章程，在组织机构和内部管理机制中做出明确表述，以学校内部法规的方式构建起决策、执行、监督三位一体的治理体系，保证决策、执行的规范、高效。第二步就是制定学校内部督导实施意见。明确学校内部督导的意义、组织机构及职责、工作基本原则、督学聘任办法、有关工作机制和要求等内容，引领全体教职员工正确认识学校内部督导并积极参与进来。第三步就是出台一项或几项具体内部督导主题的实施方案。在研究出台的过程中，让相关干部、教师参与进来，切身体会内部督导的机理和运行方式，包括督导依据、指导思想、参与人员、督导方式、督导内容(含标准)、督导流程、督导要求，等等，引导干部、教师更好地执行并落实学校办学规划、计划和重点工作推进，进而实现个体专业发展和学校办学质量提升。

　　本文是2020年度北京市一般课题《校本督导理论与实践研究》(课题批准号：BCDB2020184)阶段研究成果。

　　参考文献：

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　　[3]汤赤.需求督导：我们和学校的共同追求[M].上海：上海教育出版社，2013.