【督导论文】校外教育发展困境反思与建议

　　方丹    北京市海淀区教育科学研究院高级教师。

　　我国第一批校外教育机构建立到现在已经有60多年历史，长期以来，由于缺乏对校外教育质量的全面评价，导致在国家基础教育深刻变革进程中，校内外教育理念未能跟上时代步伐，出现了一系列发展难题。2015年，海淀区在全国率先启动校外教育督导，对区域内校外教育质量进行整体评价。督导过程中，笔者作为首批校外教育督学参与指标研究，进入机构、课堂、学校、活动场所督导，对校外教育活动实践进行了较全面的观察。本文是笔者在督导过程中对校外教育实践的反思。

　　一、校外教育的管理现状

　　新中国成立伊始，我国校外教育就伴随着普通学校的壮大而建立和发展。长期以来，国家对校外教育的管理主要集中在思路指导和量化规范层次，对于校外教育的内涵落实缺少细致的高位指导。

　　(一)校外教育的质量管理

　　直至北京市2010年在全国率先启动校外教育督导研究工作，校外教育督导才进入管理视野。2010年颁布的《北京市校外教育机构办学条件标准》，第一次为校外教育办学提供了明确质量依据。同年，北京市人民政府教育督导室启动了校外教育督导调研，形成了《区县政府校外教育工作督导评估方案(讨论稿)》。2011  年10 月13  日，北京市教育委员会、北京市人民政府教育督导室印发了《北京市校外教育机构办学条件标准实施意见》和《北京市校外教育机构办学条件标准实施细则》的通知，强调加强校外教育机构办学条件建设。在全国率先开展了对区县政府校外教育工作的专项督导评价，建立了校外教育督导评价制度和工作机制。但是，上述依据仍限于对硬件条件的具体规范，对机构办学质量缺少全面评估依据。

　　2014年，北京市教育委员会和北京市人民政府教育督导室联合印发《北京市区县政府、教委、学校(教育机构)全面实施素质教育评价方案》，正式公布《北京市校外教育机构全面实施素质教育评价指标体系》，开始了我国首轮校外教育督导工作。

　　海淀区人民政府教育督导室作为区域校外教育督导实施机构，根据区域校外教育发展的要求和现状，在对《北京市校外教育机构全面实施素质教育评价指标体系》深入学习和研究的基础上，于2015年完成并公布《海淀区校外教育机构全面实施素质教育评价指标体系》，在北京市和全国率先启动校外教育督导。至此，校外教育管理真正在操作领域进入全面的教育质量评估阶段。校外教育评估初次启动就包含了机构保障、组织管理、教育教学、教师发展，包含了普通学校督导的综合督导和教学督导全部内容，虽然起步晚，但是起点高。

　　(二)对校外教育机构的功能定位

　　1.校外教育与学校教育的关系

　　学校教育一直是基础教育的主体，校外教育就像一棵在学校教育旁边不断成长的小树。校外教育的定位经历了配合学校教育、补充学校教育、校内外教育并重、校内外教育衔接等发展阶段。目前，对于不同区域、层次的校外教育活动机构，具体功能定位亦有不同。在教育内容上，政策要求校外教育应该与校内教育有效衔接。一方面，校外教育机构根据不同场所的功能和特点，结合学校的课程设置，统筹安排校外活动;另一方面，学校要把校外活动列入学校教育教学计划，逐步做到学生平均每周有半天时间参加校外活动，实现校外活动的经常化和制度化，并进行针对性评估。

　　2.校外教育机构的工作原则

　　(1)自愿原则。与义务教育的强制性或基础教育的普及性目标不同，校外教育在建立之初就秉持了青少年自愿参加的原则。多个国家文件中都强调校外教育机构的活动不能使青少年负担过重。

　　(2)公益性原则。公益性是国家对未成年人校外活动场所的基本定位。  1995年颁布的《少年儿童校外教育机构工作规程》还提出了不坚持公益性的惩罚措施：“校外教育机构开展活动以营利为目的的，对主要责任人员，由所在单位或上级主管行政部门给予相应的行政处分;情节严重，构成犯罪的依法追究刑事责任。”  由当地主管行政部门给予警告，限期改正、整顿，以至停办等处罚。2004年起，国家针对未成年人校外活动场所专门提出了财政保障和税收优惠政策，同时，对于特困家庭的未成年人全部免费。

　　(3)普及性与提高性结合原则。校外教育的内容与学校教育有重合但不完全一致，建立之初，校外教育就是为了丰富学生校外活动体验，意在发现和培养学生多方面的兴趣和才能，所以普及性和提高性兼顾是校外教育的重要原则。对于新入门的学生，普及性活动可以扩大他们的视野，校外教育可以帮助他们发现兴趣。对于已有明确兴趣想要专业提升的学生，校外教育能够给他们提供更专业的学习机会，弥补学校教育不能满足他们需要的缺憾。

　　除此以外，校外活动还具有综合性和趣味性的特点。所谓综合性，一是校外教育的内容综合，往往一个活动涉及多学科知识，知识体系相对学校教育内容更具综合性;二是校外教育活动(特别是主题教育活动)往往在地点选择上、资源利用上、条件保障上、参与对象上都具有多样化复杂性的特点。趣味性是校外教育活动的根本基因，是与自愿性伴生的根本特点，也是校外教育活动能够开展的基本属性。

　　二、校外教育的发展困境

　　1.校外教育活动内容受制于师资结构管理

　　校外教育师资不足是目前公办校外教育机构面临的突出问题。以我区为例，区属规模最大的校外教育机构为区青少年活动管理中心，目前仅有26位在职专职教师，服务对象为全区的近31万青少年(以基础教育在读人数统计)。区活动中心在大量聘用兼职教师的基础上开设了歌舞曲艺、美术书法等6大类40余项培训活动。虽然中心克服了师资不足的困难，尽量丰富活动类型，仍然无法满足区内青少年的需要。由于师资管理原因，原有的科技、体育、书法专职教师退休后，无法招聘补充新师资，甚至造成了师资缺项问题。其他学区级青少年活动中心，也存在师资严重不足状况，平均每个中心专职教师数不足5人，甚至无法满足开齐七大类教育活动的需要。形成这一现状的主要原因在于教师编制限制、教师招聘限制等原因，造成多数机构长期无法招聘新教师。

　　2.校外教育招生未纳入基础教育招生统筹

　　公办校外教育机构，属于公益性教育机构，应该最大限度地满足区域内青少年的教育需求。然而，由于校外教育招生未纳入基础教育招生统筹，造成了校外教育机构和区域内家长学生之间的信息不畅通。一方面，校外教育机构克服困难，开设课程和活动，却苦于没有生源;另一方面，家长和学生希望开阔视野、学习技能，只能选择价格高昂的社会培训机构。公办校外教育机构的教师专业优势、资源整合优势、公益优势、教育教学系统性优势等都受到招生限制，造成了很大程度的资源浪费。

　　3.校外教育教师缺乏教育教学专业能力提升途径

　　校外教师专业能力提升途径受限直接影响教育教学活动效果。由于校外教育课程没有明确的教学标准和教学内容，教师进修学校等教学研究机构的教研活动基本按照国家学科教学标准和区域教学计划组织。因此，长期以来形成了校外教师不参加区域教研活动的现状。目前，校外教育教师主要由数量有限的专职教师和数量庞大的兼职教师组成。专职教师多数有学校教学经验，教育教学基本功比较扎实，但是长期不参加教研活动，对校内教育现状和教育教学发展方向了解不足，教学技术和手段更新速度不能跟上教育发展整体趋势。兼职教师的知识结构主要偏重于美术、声乐等方面的专业技能，缺乏教学设计、课堂教学实施等方面的专业能力。机构和区域管理方面对兼职教师的教育教学能力培养和考核都没有形成工作机制，无法保障教育质量。

　　4.校外教育服务未进入普通学校视野

　　虽然国家文件多次强调校内外教育要有效衔接，但是学校在制订学生校外活动计划或学生综合实践活动时，基本没有把公办的校外活动管理中心或青少年活动中心纳入视野。造成这种现状的原因有多方面：首先，说明校外教育机构和学校之间沟通不够，合作不足，互不了解;其次，现有经费管理制度也为校内外教育合作设定了障碍。公办校外教育机构具有公益性质，对学校组织的学生校外教育活动一般不收取费用。这就使得学校已有的学生校外活动经费无法消费，造成了部分学校为了花经费而选择社会机构的现象。由于校内外教育没有进行统筹管理，造成了活动资源和经费的浪费，也造成了校外教育服务和普通学校需求之间的沟壑。

　　三、对校外教育实践的两点建议

　　1.设立独立的校外教育教师研修中心

　　现有的校外教育研究机构，要么附属于高等教育机构，要么作为市、区少年宫的科室。高等教育机构的校外教育研究中心常处在于理论研究，无法完成教师研修所需的学分管理、组织调剂等工作。市、区少年宫和其他青少年活动中心，同属于政府举办的校外教育机构，除规模差异外，在个体师资水平、工作形式、工作内容等并无区别，设立其中的校外教育研究中心平时主要承担本单位的研究和管理工作，还要承担起全区校外教育教师研修任务在工作精力和能力方面都存在不足。鉴于以上分析，笔者建议在现有的教师教研和科研部门专门成立校外教育教师研修中心，承担校外教育教师教育教学能力提升的工作。

　　校外教育教师研修需求和校内教师不同，校外教育内容丰富且以专业见长，校外教师往往并不缺少专业交流的机会。校外教育教师的研修重点应该放在教育教学能力提升上，为校外教师提供教育教学的最新成果，帮助教师提升教育认识，丰富教学手段，拥有更有效的教育沟通管理能力，提高教师的教学服务水平。为校外教育教师提供教育教学交流机会和建立教师继续教育档案，保障专职校外教育教师的职业成长。校外教育研修中心还应该承担起兼职教师的教育教学能力审核和继续教育工作，保障区域校外教育师资整体水平。

　　校外教育教师研修部门设在现有教师教研和科研部门的另一个优势是能够促进校内和校外教育的沟通，为校外教育和校内教育的有机衔接提供认知保障。

　　2.建立校内外教育统筹管理机制

　　首先，应该建立校内外教育招生统筹管理机制。为了切实拉近校内外教育距离，增加校内外教育资源利用效率，应该建立校内外教育招生统筹机制。首先，应该对区域校外教育资源机构进行科学划分。对各同质机构进行服务区域划分，也就是对服务能力、服务内容基本相似的机构按照区域行政范围划分，明确各自服务学校清单。对异质机构进行功能划分，对于小而精，服务有特色的机构，固化其特色项目，避免机构之间重复。其次，应该把校外教育机构资源由政府建立统一平台，经由学校向全体学生公布。这样做的优势在于，一方面可以保证所有学生对可利用资源的知情权，另一方面可以保证校外教育服务进入学校视野，同时还可以方便校外机构和学校之间以学生为主题进行教育沟通。

　　其次，应该建立校内外教育经费管理统筹机制。由于学校和校外教育机构同属于地方政府管理，享有同样的教育经费来源渠道，因此，有条件建立校内外互通的教育经费管理统筹机制。为学校提供校外教育和学生活动指导与服务，是校外教育机构的重要职责之一。不应因为经费管理限制而制约此项功能的发挥。与此配合，应该建立学校利用本区校外教育机构教育资源的鼓励机制，和校外机构为学校提供校外教育和学生活动指导服务的质量管理机制。

　　最后，应该建立校内外教育督导统筹机制。教育督导是政府管理办学质量的重要途径，目前，全国仅有北京市海淀区等少数区域启动了校外教育督导。涉及的校外教育机构仅限于区域教育主管部门管理的校外教育机构，其他部门和国家机关建立的校外教育机构还没有纳入区域校外教育督导范围。从全国来看，仍存在大量校外教育机构完全没有接受督导管理。这也使得校外教育和校内教育不能同步发展，制约了教育整体水平提高。要建立校内外教育统筹机制，需要分三步。第一，建立机构管理、师资发展、教育活动全领域的校外教育督导体系。第二，完善学校督导指标体系，把“学校组织学生参加校外活动以及学生参加校外活动的情况，作为对学校和学生进行综合评价的重要内容”(详见《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》)，纳入学校教育督导范围。第三，把校内外教育统筹管理纳入区域教育管理督导范围。

　　总之，我国校外教育经历了60多年的发展，取得了不少成绩，教育机构也得到了蓬勃发展。由于长期缺乏系统的教育质量评估，在初次启动的校外教育督导过程中，就显现出了师资、管理、校内外衔接方面的不足。这些困境也恰恰是我们利用督导结果，促进校外教育发展的契机。