关于本市住宅小区建设中的配套教育设施建设情况的调查报告

时间：2008-10-08 来源：北京市教育督导室

　　为了加快北京市中小学均衡发展，2005年12月1日，北京市教育委员会、北京市发展和改革委员会、北京市规划委员会等八个委办局联合下发了《北京市中小学校办学条件标准》（京教策[2005]8号）文件。（以下简称《办学条件标准》）对北京市中小学校的规模、学校占地和学校设备等做出了明确规定。实施二年来，根据区县反映《办学条件标准》在执行过程中出现了一些矛盾和问题，主要是在新建、扩建的住宅小区，以及在规划小区建设时，对应建的配套教育设施建设方面存在着比较突出的问题。为此，北京市人民政府教育督导室对这个问题进行了专题调查。

　　本次调查自2007年5月至2007年12月。主要调查2006年以来本市各区县规划、在建及建成的小区配套教育设施落实《办学条件标准》的情况及存在的问题。

　　调查采取普遍问卷调查、重点座谈（在朝阳、丰台、昌平三个区）及典型案例调查三种形式进行。

　　一、调查结果

　　（一）有关区县在建设小区配套教育设施时，认真落实《办学条件标准》的做法。

　　依据《办学条件标准》总则的要求“本《标准》是本市各级政府规划、设置和管理普通中小学校的重要依据。《标准》规定的各项办学条件标准是本市举办普通中小学校应当执行的基本标准。”“市教育行政等部门负责统筹协调和监督指导本《标准》的实施。”

　　经调查，我市各区县，在贯彻以上要求方面做的比较好的区县有朝阳、通州、顺义、崇文、密云、房山。他们的特点是：

　　1、区县政府重视小区教育设施依法配建的问题。成立专门机构负责此项工作。如：朝阳区政府成立了“城市建设综合开发办公室”和“开发配套管理办公室”统一领导、组织协调全区的小区配套建设工作。房山区成立以副区长为组长的新建小区综合验收工作领导小组，教委主任是小组成员。教委有关部门具体负责配套设施验收工作。

　　2、由区县政府制订相关管理办法，明确小区配建工作中的各部门的职责。规范配建工作流程。

　　朝阳区制定了《新建改建居住区公共服务配套设施收缴管理暂行办法》；通州区制定《通州区住宅小区建设项目联合验收工作制度》，实现“归口管理、分类验收、统一发证”的工作模式。

　　3、明确教育行政部门在小区配建教育设施工作中有规划设计、建设监督、竣工验收工作的相应职责。

　　朝阳区教委作为区“开发办”和“配套办”成员单位，对小区教育设施的规划、建设、验收工作有明确职责。基本保证了配建教育设施能按要求、按时、保质交付教育部门使用。三年来共接受56处配建教育设施，总体质量明显提高。

　　通州区教委在区政府统一安排下，制定了《新建改建小区配套教育设施验收工作制度及流程》按“立项审批、开工复审、竣工联合验收”三个步骤，对配建工作实行全面监控。并制定《通州区教育资源整合与布局调整规划》经区政府审定作为全区新城建设的专项规划付诸实施。

　　（二）当前，在小区配套教育设施建设工作中存在的主要问题。

　　1、本市出台的文件中，有关学校建设的标准不统一，造成执行的困难。

　　市教委、市规委等八个委办局共同制定的，于2005年12月1日下发的《北京市中小学校办学条件标准》（京教策[2005]8号）文件，与市规委2006年3月31日下发的《北京市居住公共服务设施规划设计标准》（京规发[2006]384号）文件，在学校建设的具体指标上存在较大差异。主要是在居住区教育配套设施的用地面积和建筑面积的标准不同。（详见表1）从而使为提高全市中小学办学条件现代化水平而制定的办学条件标准难以落实。

居住区教育配套设施的用地面积和建筑面积的标准

表1

文件		设计标准	小学		初中		九年一贯制		高中（完中）
文件		（M2）	18班	24班	18班	24班	18班	24班	24班	30班
市规发		用地面积	9500	12500	13000	17000	11000	16000	19000	23000
[2006]384号文件		建筑面积	7500	10000	9500	12500	8000	12000	13000	16000
《办学条件标准》	中心	用地面积	14500	17300	15400	22000	15000	22400	22000	24500
	城区	建筑面积	8765	10800	10980	13976	10716	13825	14271	16631
	中心地区	用地面积	18900	22700	18900	26500	18900	26800	26500	30000
	以外	建筑面积	8765	10800	10980	13976	10716	13825	14271	16631

　　据统计，2006年以来，全市建成的规模小区70处，配建教育设施68处（其中幼儿园35处），其中，中小学校占地面积达到《办学条件标准》要求的仅3处，而达不到《办学条件标准》的有30处。（详见表2），而2010年前规划的配套教育设施据统计，设计达标的为74处，不达标的为93处。

　　2、在小区配建教育设施问题上，存在“该建不建”、“建了不交”、“交的不达标”三类问题。

　　（1）“该建不建”是指在小区建设时不按规定配建应有的教育设施。造成这种现象的原因有三：审批不严、监管不力、法规缺失。

　　首先，因“审批不严”造成的“该建不建”问题。北京市规委下发的市规发[2006]384号文件规定：“在居住人口3--5万人的居住区，应设24班小学1处，18班初中1处，6--8.5万人应设高中1处”，可是，许多小区配建并不以此建设，据各区县粗略统计（见表3）全市建筑面积百万平方米以上的小区约有13处，其中，多数存在配建教育设施不到位，该建不建的问题。如：丰台区万年花城小区建筑面积200万平方米，仅建1处幼儿园；门头沟区滨河地带小区建筑面积150万平方米，无一处教育设施。这样的小区之所以能建成，与审批方案时，没能严把审批关有直接关系。

　　其次，因“监管不力”造成的“该建不建”问题。由于在小区建设施工中，有关部门监管不到位，使开发部门拖延、不建、少建应配套教育设施。据《北京青年报》2007年1月28日报道，市政协委员王晋堂披露芍药居一社区中学建设用地“撂荒”16年不建。市政协委员诸平也指出：有的开发单位往往把教育配套设施放在项目开发的最后一期，甚至小区入住多年，配建教育设施仍未落实。以朝阳为例，部分开发公司已经解散，教育用地长期闲置，1989—2006年底共有17处教育配套应建不建。

　　丰台区1984年--2003年，共有开发小区31个，应配建小学44处，中学21处，托幼园所50处，实际上只建小学30处，中学11处，未建的中小学占应建总数的36%。托幼园所只建了24处，其余26处或没有建或移作他用。其中，东管头小区建成10余年，配建的九年一贯制学校至今未建。翠林小区应配建的首医附中操场只建了一半就久拖不建了，另有应配建的1所小学1所幼儿园拖至现在仍未建设。虽经市人大代表多年提案也未解决。在这次调查中发现丰台区共有18处该建不建的问题仍在扯皮中，仅方庄就有7处。这些问题的出现，是否说明有关部门在小区建设过程没有尽到监管职责。

　　第三，法规缺失造成的“该建不建”问题。

　　1994年由建设部会同有关部门共同制定实施的国家标准《城市居住区规划设计规范》要求，规划人口达到小区规模（1万人以上3万人以下）的应配建小学，达到居住区级别（3万至5万人）的应配建中学。本市规委[2006]384号文件，也规定“每0.7—1.0万人应配建幼儿园1处，1.2万—1.4万人应配建小学和初中各1处。”可是，这两项“标准”对居住人口0.7万人以下的新建住宅区，如何配建教育设施均无明确的要求。致使有的区县在规划这类住宅建设项目时，有意无意地忽略了教育设施的配建。造成居住区建成后，入住居民子女上学的困难。例如：丰台区散建住宅项目52处，没有1处配建的教育设施。密云县2006年以来，建成、在建小区12处，总建筑面积在70.5万平方米，但由于单个小区入住人口均不足7000人，所以1处教育设施也没有建设。

　　国家有关规定的不完善，也给开发单位留下了规避责任的空间。他们采取对大的建设项目进行拆分，使一次性开发面积达不到必须配套学校的要求，学校也就在分拆报批中被挤掉了。如：门头沟区在联片开发滨河路两侧近150万平方米住宅区项目时，分期分块拆为10多个小区，每个小区入住人口不到7000人，因此，这个目前入住人口达5.7万人的住宅区，连一所配套教育设施也没有，入住的学生，须穿过两条以上城市主干道，才能跨片上学，给周边学校造成极大压力。

　　（2）“建了不交”是指开发商不依法把建好的教育设施交给教育行政部门。造成这个问题原因有二：法规表述不清，使产权归属不明晰；移交手续无章可循。

　　首先，法规表述不清，使产权归属不明晰造成的“建了不交”的问题。《北京市实施＜义务教育法＞办法》中第二十五条规定：“……城乡新建、改建住宅区必须按照本市规定的公共设施配套建设指标、同时按标准规划和建设中小学校以及校外教育设施。交付教育部门使用。”《北京市学前教育条例》第二十条规定“配套的学前教育设施竣工验收后，应当在3个月内交付区、县教育行政部门管理。”由于法规中的“使用”、“管理”这两个词都没有明确教育设施的产权应归属教育行政部门，使有的开发商擅自将部分配建的教育设施出租或移作他用，或以引进“名校”为由牟利，排斥本应就近上学的小区业主子女上学。在调查中宣武、崇文、丰台、石景山、通州、昌平、房山、门头沟等区县都存在类似问题。其中以学前教育设施“建了不交”的情况居多。

　　二是，移交手续无章可循。目前作为小区开发配建的教育设施，只有先办理小区的大产权后才能办理教育设施的产权，这个过程所需时间很长，开发商移交相关资料缓慢，甚至几年时间都不能完成移交工作。严重影响教育部门对教育设施进行必要的维修和改修。

　　（3）“交的不达标”的问题。是指建成交付使用的配建教育设施达不到市颁教育设施的标准。出现这种情况的原因是有关部门对配建教育设施的施工建设情况监管不到位，和开发商偷工减料造成的。

　　首先，目前对教育配套设施的施工建设、竣工验收还没有统一、细化、规范的标准。如涉及对地面、墙壁、门窗、综合布线（计算机、实验室、黑板照明）、操场设置等。有的开发商在竣工时就只交一座毛坯楼。因此，在使用前仍要投资进行适宜教学需要的改造，造成浪费。

　　其次，由于现在法规中没有赋予教育行政部门对配建教育设施事前介入规划设计和施工时必要的监管建议权，所以在配套教育设施建设时出现不符合教学需要的问题时不能及时解决，留下缺陷和隐患。

　　第三，开发商在小区建设过程中往往是把学校建在土地利用价值最小的地块上，以至有的学校不是与公厕为邻，就是与变电所、加油站、垃圾、化粪设施相伴。要不就是在高大建筑物的阴面。有的学校建设施工质量也不能令人满意。例如育慧里配套的小学被质检部门评为一般破损房屋而不能正常使用。花家地西里中学操场上竟有50多个井盖。东铁营二中教学楼层高仅2.7米，远低于教室规范设计的层高标准，严重影响师生身体健康。

　　综上所述，随着北京城市建设和社会经济的发展，新建居民住宅区会越来越多，目前配套教育设施建设中存在的问题，如不及时尽早解决，今后解决问题的难度会越来越大，问题会变得更加严峻，将不单是社区和教育行政部门长期面临的难题，它最终会影响整个和谐社会的建设和发展。

　　二、几点建议

　　（一）强化政府行为。配套教育设施问题的解决，关键在政府。要明确政府承担小区学校建设的责任；明确政府对小区配套教育设施的规划设计、监管验收、移交工作的责任，加强对开发商按标准建设配套学校的管理。

　　同时，政府应明确教育行政部门在配建学校过程中能前期介入，参与规划、设计、监管、验收等环节的工作。

　　（二）进一步完善法律法规。现行的《北京市中小学校办学条件标准》（京教策[2005]8号）文件，与《北京市居住公共服务设施规划设计指标》（市规发[2006]384号）文件中对中小学校及幼儿园建设的标准存在不一致的问题。应由市政府组织协调修订，以统一标准，方便实施。

　　（三）建议在制定市区改造规划时，应有教育行政部门在前期介入，与规划部门共同根据发展需要确定教育设施的布点，并列入全市的控制性详细规划中，以解决不足7000人的小区建设没有配套教育设施的问题。

　　（四）建议市政府对于在小区配套教育设施工作中存在的遗留问题，如：关于明晰配建教育设施的产权问题；关于配建教育设施建设标准的细化问题；关于对没有按规定建设配套教育设施的补救问题等出台相关政策予以解决。

二〇〇七年十二月

扫一扫分享本页