【督导论文】借鉴英国教育督导经验完善学校内部督导机制

　　董随东  作者单位：北京市信息管理学校。【摘要】英国教育督导体系之所以在世界上处于领先水平，是由于利用系统思维方法，不断促进系统“要素”的提升、“结构”的优化、与“外部环境”的协调，从而实现了督导目标和标准的科学性、督学工作的专业性、督导结果的权威性、督导工作的实效性。从自组织理论的角度看，建立并不断完善内部督导机制是作为系统的学校从低序向高序提升的有效途径，需要抓好内部督导的组织建设、队伍建设、内容建设、制度与方式建设、改革与创新等工作，实现学校效能提升，促进学校更好发展。

　　【关键词】英国教育督导内部督导

　　一、英国教育督导的主要经验

　　从系统科学理论的角度来看，英国教育之所以能在世界上处于领先水平，是由于充分利用系统思维方法构建、完善督导评价体系，从整体上系统思考和分析问题，从而更大程度上发挥这一体系的功能。

　　(一)英国督导评估体系中“要素”的提升

　　1.督导机构：履行法律责任，影响深远

　　1992年，《学校教育法》对教育督导体制进行重大改革，成立专门督导机构——教育标准局(Ofsted)。1998  年，《学校标准与框架法案》公布，对督导评估的管理方法、实施细则、结果应用及质量监控等做出进一步规定，成为督导评估的法律依据和纲领性文件。2006年，《教育与督导法案》及《学校督导框架》出台。2014  年9月，对《学校督导框架》进行修订，教育督导法律地位日益稳固，Ofsted依法督导，督导权威得以保证。

　　2.督学素养：开展连续培训，威望崇高

　　督学准入：高度的专业性是英国督学威望的核心所在。英国的督学主要由皇家督学、注册督学和督学三级构成，对不同级别督学的入门条件提出很高和明确的要求，还建立了一套严格的选聘程序。如注册督学作为能领导一个小组对学校进行评估的专业人员，应具有督学资格，有5次以上督导评估活动经验;有评估英语、数学、科学等主科的经历;有较强的分析、管理和写作能力。申请做督学要接受120学时培训，并须通过Ofsted考察。

　　非终身制和连续性培训：英国督学始终保持高度专业性的主要措施。在英国，注册督学不是终身制，每三年要进行一次考试，合格者留任，不合格者则退出;各级督学上岗前和在岗期间都要接受严格的培训，确保注册督学始终保持高度的专业性。

　　督学行为准则：确保督学的工作有条不紊、专业高效。《学校督导框架》规定，督学要遵守12 条行为准则，包括评价应客观、公正无私、无所畏惧或偏爱，所有评价建立在清晰而有力的证据之上，工作廉洁，为保障学生的最大利益和福祉而行动等。

　　3.督导目标：更加聚焦学生，层次分明

　　英国督导目标层次分明:  “要对学生有帮助”，为学生今后学习、就业和人生发展打下基础，旨在“让所有的孩子都获得良好的教育”，这是其价值轴心;对政府、国会和女王负责，依法督导，提供决策和政策依据，这是其法律责任;做出等级评价，督促学校改进管理和教学质量，提出具有约束力的专业建议，这是其教育使命;服务公众，为家长提供大中小学质量状况的独立评估报告，便于其为子女选择真正好的学校，这是其社会义务。

　　4.督导标准：更加富有弹性，逐步提升

　　首先，更高的标准才能造就更好的教育。在2012年最新督导框架中，对学校评估结果的四个等级中第三个等级“合格”改为“需要改进”;四个等级分别为：优秀、良好、需要改进、不合格;而且，会对被评为“不合格”、连续两次被评估为“需要改进”的学校采取特殊措施。在2014年新修订的指标中，将学校教育质量评价指标改为五级，增加了第五级——“特别关注学校”，将对评为该等级的学校更快速地干预。

　　其次，改进是最新督导框架的主题。在2012年最新督导框架中，强调“督导要采取以下方式来推动和支持学校不断改进”：通过设置更高的业绩、效能标准提高对学校的期望;明确指出学校的长处和短处;指出学校需优先改进的方面，并在适当的时候，检查、促进改进进程;提倡学校更加严谨地开展自我评估，促进学校能力的提升;监督没有被评为“良好”以上等级的学校，质询和支持学校领导、员工和对学校的管理负有责任的其他人员的工作。

　　5.督导方法：更加注重细节，科学高效

　　英国督学特别注重抓住细节和采取合理方法，确保督导结果的权威性。例如：特别关注督前工作，并在此基础上提出督导假设，列出需关注的主要问题，使督导有的放矢、重点突出;缩短通知学校督导的时间(提前半天);把课堂观察作为督导评价的主要信息和证据来源;完善全国学生成绩库;特别关注以往督导报告中提出问题的改进情况;重视与被督导学校的沟通;注重督学交流，共享信息、证据互证;自评报告和督导报告力求简明易懂，要把主要发现在报告第1页全部呈现出来，如学校被评为“需要改进”，要写明为什么、怎样做。

　　(二)英国督导评估体系中“结构”的优化

　　1.不断更新督导理念，提高教育督导的科学性

　　英国学校督导是“为了学校的发展”“关于学校的发展”和“在学校发展中进行”的评估。“为了学校的发展”，指的是督导评估的目的，通过建立高质量的、内外互动的评估机制，为学校教育质量的不断提高提供有效的专业支持和服务，促进学校自我规划、行动跟进、自觉反思意识和能力的提高。“关于学校的发展”，指的是督导评估的具体内容，主要考察学校在一定时段内、在各项评估指标上纵向的发展度。“在学校发展中进行”，指的是督导评估的过程性，将评估作为学校工作持续改进的过程，外部评估者与学校平等合作、公开对话、共同创造的过程。

　　2.英国学校督导不仅仅关注学生的学业成绩

　　督学在督导过程中，非常关注学校学生整体和个人学业成绩的横向、纵向比较，但更加关注学生在学业成就上的进步，尤其关注学生在精神、道德、社会和文化方面的发展。如学校在促进学生精神，道德，社会和文化发展方面总体上存在明显弱点，往往会被评为第三等级(需要改进)。

　　3.聚焦关键领域在最新督导框架中更为突出

　　在英国2012年最新督导框架中，强调“所有优秀的学校必须要有优秀的教学”，“教学质量”成为聚焦的关键领域之一;强调“在优秀的学校中，学生们会取得优秀的进步”，“学生成绩的进步”成为聚焦的关键领域之二。在评估“学校整体效能”时，加强了对读写能力的重视，尤其是对于非英语背景的学生和读写有困难的学生。

　　(三)英国督导评估体系中与“外部环境”的协调

　　1.确立教育督导的行政独立性

　　Ofsted因法律而设立，教育督导行政独立性强。Ofsted既是政府职能部门，拥有政府权威，又独立于教育部之外，直接对法律负责，对英国国会负责。只有确立了教育督导机构的行政独立性，使“裁判员”与“运动员”角色相分离，才能真正发挥其作为教育发展定海神针的作用。

　　2.通过更好发挥督导结果作用提高教育督导的实效性

　　一是根据督导结果决定学校接受教育督导的周期。大多数在上一次督导中被评为“优秀”等级的学校会被免除接受例行督导，一般会在4~5年后接受下一次督导。Ofsted最长会在两年内重新督导被评为“需要改进”等级的学校。

　　二是对督导结果良好以下的学校采取行政性措施。如果学校连续两次被评为“需要改进”等级且第三次也未达到良好，那么Ofsted很可能在第三次督导中将学校评为“不合格”等级;也有的学校可能直接被评为“不合格”等级。这就意味着学校将被列为需要“特别措施”——撤换学校的校长;改变学校的管理方式，可能会将学校变为“学院”，由中央政府直接管理学校;减少对学校资金的投入等。

　　三是采取更加复杂的问责制。Ofsted不仅注重发挥学校整体督导结果的作用，对于单项指标评估达不到“良好”及以上等级的，也会发挥问责功能。例如：英国提高了教师准入标准，要求必须取得教育学士学位，如果新任教师没有达到这个要求将会被问责;英国为学生提供了免费午餐，实行奖学金制度，如果在督导中发现学校在执行政策的过程中存在问题，也会被问责等。

　　四是公开督导结果，发挥社会和家长对学校的监督和促进作用。组长督学整合所有参与学校督导的督学的意见后，会撰写督导报告，并交给Ofsted。经过皇家督学审核后，Ofsted会把督导报告放到公开的网站上，所有人都可以阅读。这样，自然就强化了社会和家长对学校的监督和促进作用，更好地发挥了督导结果的作用。

　　3.实行督导外包，借助第三方力量不断提升教育督导的专业性

　　在英国，Ofsted不直接组织督学对学校进行督导，而是通过招投标的形式来选择相对优秀的第三方来组织督导，并负责监控第三方督导的质量，审查督导报告。这样，Ofsted一方面不会被大量具体的督导工作所累，另一方面又保证了督导的较高质量，保证了教育督导的专业性。

　　4.促进国际交流，推动督学更好地总结经验和提升专业性

　　在英国，具体承担大量督导任务的第三方机构非常活跃，他们和皇家督学联系非常密切，很多注册督学就职于第三方机构。这些第三方机构处于经营的目的，往往把英国先进的教育督导经验形成培训的课程，在其他国家的教育督导机构开展合作，输出培训项目甚至输出督学直接参与他国的教育督导工作。这些做法，能够促进优秀的督学更好地总结经验和提升专业性。

　　二、对完善内部督导机制建设的思考

　　(一)自组织理论与教育督导

　　20世纪60  年代末期开始建立并发展起来的自组织理论，着重研究了系统从无序向有序、从低序向高序转化也即进化的可能性和途径问题。其中一个主要观点为：如果一个开放系统，内部各要素之间相互作用满足非线性关系并远离平衡态，在涨落的诱发下，能够使系统从无序走向有序，从而形成一个具有整体结构与属性的系统。

　　在学校内部督导方面，要使督导过程成为一个有效的自组织和他组织相结合的系统互动过程，要求学校一方面从宏观上进行指导，制定有关的督导规章制度;另一方面，在微观方面放权，让督导活动成为一个学校人员自行组织、自我管理的系统，充分发挥学校人员发展的自主性和主动性。另外，要注意督导系统对内的开放性;要加强督导系统内部各子系统之间的相互联系，互通信息，通力协作，使人员之间、部门之间的关系协调起来;要加强督导系统对外的开放性。

　　(二)内部督导机制建设的意义

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”国务院教育督导委员会办公室《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》中指出：“加强学校视导员队伍建设。建立学校视导员制度，加强学校内部督导工作。”

　　1.优化学校内部治理结构：从直线治理向动态治理转变

　　目前学校的治理方式主要是“决策—执行”式的直线治理结构，优点是结构简单，责任与职权明确，便于统一指挥，集中管理，效率较高;缺点是对管理者要求较高，信息沟通不顺畅，缺乏横向部门的协调，一旦规模较大，治理工作复杂化，难以进行有效的治理。增设学校督导机构，形成“决策—执行—督导”三位一体式的动态治理结构，可以通过监督、检查、指导促进决策执行，也能通过反馈执行中的信息增强决策的科学性，还能通过指导、协调促进部门间的通进而减少内耗、提高效率，可以使学校治理结构变成动态、得以优化，能增强教职工的责任感和主人翁精神，也是建立现代学校制度的重要内容。

　　2.完善学校内部控制方式：从开环控制向闭环控制转变

　　目前学校的控制方式主要是“开环控制”——不将控制结果反馈回来影响当前的控制活动。而在现代教育当中，影响因素越来越多、环境因素影响越来越大、对教育改革的要求越来越高，建立内部督导机制，可以使学校内部控制方式转变为“闭环控制”——将控制结果反馈回来并影响当前的控制活动，能够保证学校的教育不偏离轨道，切实落实学校规划和计划，促进学校健康、快速、可持续发展。

　　3.完善教育督导体系：从外部督导向内部督导转变、从结果性督导向过程性督导转变、从基于学校的督导向基于学生的督导转变

　　目前教育督导中的“督学”体系是从上到下的外部督导。建立内部督导机制可以在学校内部形成内驱力，与上级督导的外驱力形成合力，变他律为他律、自律相结合，可以促使学校各个部门、各位教职工更好贯彻教育方针、执行学校决策、落实工作职责。原先的教育督导主要是结果性督导，一般每隔一段时间督导一次;而内部督导是适时的、过程性的，可以更快地发现问题、改进工作。目前的教育督导主要是基于学校的，对于每一位学生成长的关注不够;而内部督导可以真正基于学生的成长这一出发点，更好地落实“为了每一位学生”的理念。

　　(三)内部督导机制建设的内容

　　1.抓组织建设，建立相对独立的内部督导机构，认真解决好“有位有权”问题，创设内部督导良好环境

　　独立设置督导室，直接受校务会领导，业务上接受区政府教育督导室的指导，负责对学校各项工作的监督、检查、评估、指导和服务，充分发挥内部督导的即时性、动态性、针对性和连续性优势，使督导工作常态化、制度化。督导室设主任一人，最好是校务会成员或者根据需要参加校务会。学校要支持督导室开展工作，并为其创设良好的环境。

　　2.抓队伍建设，合理配备内部督导队伍，认真解决好“谁来督”的问题，不断提升督导员专业水平

　　内部督导人员可称为“督导员”，可由专职、兼职督导员组成;其聘用可由督导室主任提名，由校务会聘任，聘期不超过三年，可以根据工作需要连续聘任。要定期或适时组织督导员培训，不断提升督导理念、督导能力、督导水平。可根据内部督导任务组成督导团队，在督导前统一思想、统一标准、统一流程，提升督导工作的水平和效果。还要制定内部督导年度奖励制度，奖励表现优秀的督导员，强化督导评价对学校工作的引领作用，突出榜样作用，发挥激励功能。

　　3.抓内容建设，完善内部督导依据，认真解决好“督什么”的问题，不断推进素质教育深入实施

　　学校应完善学校章程，使内部督导有章可循，促进依法办学，规范办学行为。应根据全面协调可持续发展的原则，定期制订发展规划，通过督导每一项发展项目落实、实现规划。应完善每学年(期)的工作计划，有利于对常规工作的督导。应制定部门、岗位、人员的工作职责，以便督导工作跟进。应完善工作标准、流程，通过加大督导力度，发挥督导引领学校发展、推进素质教育、提升教育质量等作用。

　　4.抓制度与方式建设，认真解决好“怎么督”的问题，不断增强内部督导实效

　　学校要充分认识到制度建设的意义，参考各级教育督导条例，根据学校实际情况，制定学校督导条例，并完善相应配套制度，如视导员行为准则和工作规范、督导员培训制度、内部督导档案管理制度、督导结果反馈和报送制度、督导调研制度等，使内部督导工作规范化、制度化，并不断提升制度的执行力，取得实效。要逐渐摸索出多种内部督导方式，将“督”和“导”结合起来，将督教、督学和督服务结合起来，将中心工作督导、常规工作督导、专项工作督导等结合起来，将不断提升教育督导水平。

　　5.推进内部督导改革与创新，认真解决好“怎样更好督导的问题”，办好学生和家长满意的教育

　　通过学习型组织建设，促进专兼职督导员与督导对象形成学习共同体的关系，从而将督导评估过程从一般的检查过程转化为共同学习、共同创新的过程，使推动督导对象发展的过程同时成为督导员自身专业发展的过程，可以提高各部门、各位教职工接受督导的自觉性。及时学习借鉴国内外督导工作研究成果和经验，围绕学校的重点、热点和难点问题以及督导工具和流程的制定等，加强调研和课题研究，撰写调查报告，推进内部督导改革与创新，取得显著成效。不断完善内部督导制度，以制度创新带动内部督导工作的创新，逐步建立行政监督、科学评价、民主管理相结合的内部督导评估体制，逐步形成“尊重主体、督导结合、以导为主、提高质量”的内部督导原则，更好发挥内部督导结果的作用，提升学校深入全面实施素质教育的能力，促进学校更好发展，办好让家长和学生满意的教育。

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