“北京市行业委办局履行职业教育职责情况督导评估方案”研究报告

　　研究背景

　　为促进本市职业教育健康发展，满足经济、社会对高素质劳动者的需求，保障劳动者接受职业教育与培训的权利，就必须保证行业委办局和代表性企业能够依法履行实施职业教育的义务。开展行业委办局履行职业教育职责情况督导评估可以督促行业和企业组织积极有效地开展职业教育与培训工作，保障行业企业职工教育健康发展，保障职工有依法接受职业教育的权利，提高劳动者素质，从而为北京市产业、技术发展、升级，促进北京市经济、社会发展和劳动就业发挥基础性、先导性、前瞻性作用。

　　此外，由于我国从原有的计划经济体制逐步转向了社会主义市场经济体制，原有的通过行政手段监督、促进行业委办局开展职业教育与培训的方式、手段也不能使用，对其开展职业教育与培训缺乏检查、督促，长此以往，将不利于我市劳动者素质的整体提高，影响经济、产业、科技竞争力。党的十七大强调优先发展教育，大力发展职业教育，建设人力资源强国;提出发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会。实施行业企业落实《北京市实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》情况督导是认真贯彻落实党的十七大精神，促进科教兴市、开发人力资源，保障人民基本生存与职业发展权利的具体体现。

　　而我国和北京市先后制定了《中华人民共和国职业教育法》、《北京市实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》，《职业教育法》明确，职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径;公民有依法接受职业教育的权利。发挥教育督导部门监督、检查、评价、指导的功能，督促行业和企业组织依法履行实施职业教育的义务，是贯彻执行《中华人民共和国职业教育法》和落实《北京市实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》的重要举措。

　　由于缺少统一、规范的督导、检查标准和工作制度、程序，使得这方面督导工作还仅仅出于起步、探索阶段，十分有必要制定《北京市行业委办局履行职业教育职责情况督导评估方案》开展相关督导工作，实现对行业委办局履行职业教育职责情况督导评估工作“规范、部署和要求”的统一。

　　研究方法

　　本项目主要采取了两种研究方法：

　　一、 文献与经验研究法

　　收集国内外以及北京市相关的资料，对行业委办局的性质、功能、任务、发展趋势与方向等问题进行了研究。

　　根据北京市20余年行业、企业职业教育与职工教育培训的历史资料进行研究、总结和梳理。

　　一、 调查研究法

　　选取北京市有代表性的或大、中、小，或国有、民营企业10余家，通过发放调查问卷进行调查研究。

　　研 究 结 论

　　一、对行业组织的地位和作用及其教育培训职责的认识

　　行业协会是发达市场经济国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会经济组织形式。

　　英国的权威定义：独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非营利组织。我国有学者认为：行业协会是一种具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织。

　　(一)我国行业委办局(协会)发展的基本背景

　　1. 市场经济的内在要求

　　减少交易成本的需要——企业外发生的成本。如：竟相压价引起的谈判成本;开展各种合作的缔约成本;监督履约成本。

　　提供公共服务的需要。维护“公有地”，提供互益性的公共服务。如：行规行约、公共信息。

　　加强宏观调控，建立现代行业管理体制的需要。

　　在现代行业管理中，行业管理有两大主体：政府综合经济部门和行业组织。

　　社会主义市场经济体制下的行业管理是以精干的政府综合经济部门和众多的行业组织为主体、以间接和协调服务为主要手段的涵盖全社会同类生产的管理。

　　2. 政府职能转变和机构改革的需要

　　由微观管理转向宏观管理;

　　由直接管理转向间接管理;

　　由部门管理转向行业管理;

　　由以管为主转向以服务监督为主。

　　形成“小政府、大社会”格局，下放社会职能，行业管理职能需交由行业协会承接。

　　3. 中国加入WTO的迫切需要

　　有利于解决各种贸易摩擦;组织反倾销、反补贴以及应诉等行动的作用。

　　(二)我国当前行业委办局(协会)的三种模式

　　1.体制内的自上而下模式——1978年至今，我国政府用行政手段建立了大批行业协会。数量无法确切统计，估计全国性这类行业协会在300—500家之间。一类是给编制、给经费;另一类不给编制，不定职级，但依赖于有关部门支持。

　　2. 体制外的民营自发组建模式。

　　3. 政府引导扶持、民间组建运做的中间模式。

　　目前，北京有40余个大型行业委办局，三种组建模式都包括，还是以体制内的自上而下模式为主，国有企业为主导。

　　(三)当前行业委办局(协会)发展的问题

　　1、大多数行业协会办事行政色彩重，被老百姓称为“二政府”;

　　2、人才(人员)缺乏，经费短缺;

　　3、行业覆盖面窄，非公、非国有单位难入门槛;

　　4、发挥作用有限，工作方式停留在宣传、开会、执行政策、收取会费等;

　　5、会员企业对行业协会的认同不足;社会公信度差。

　　下面三个图可以生动、清晰地看出我国行业组织与政府、社会的关系：

　　图一：我国近期国家与社会

　　图二：行业协会体现的国家与社会的关系

　　图三：行业协会组成的社会领域的变迁

　　总之：自上而下型的社团行业组织，它们整体上缺乏活力、与政府部门仍然延续着未能彻底割裂的联结纽带、接受着来自于政府的资源、自主运作的能力低。

　　(四)行业组织的运作模式及教育职能

　　现代行业协会的发展，滥觞于欧美等西方发达国家。考察梳理西方国家的行业组织职能和运作模式，大致有两种比较典型。

　　1.以美国、英国为代表的市场模式

　　例如美国行业协会的功能，主要为：

　　第一，协调行动

　　政策游说;

　　价格协调;

　　制定行业规范并负责监督实施，提高行业信誉，制定行业规范以规范市场;制定各类市场进入标准;制定各类有关技术标准、业务　　标准，包括从业人员资格标准等。美国行会用于制定相关标准的费用每年高达145亿美元，是美国政府制定相关标准费用的400倍;

　　协调行动、参与国际市场竞争——反倾销。

　　第二，服务活动

　　信息服务。

　　技术培训。是各国行业协会都有一项共同的职能。是对同业职工分不同档次的培训与再教育。据报道，美国行业协会每年的成人教育经费大约为85亿美元。

　　2.以日本、欧陆为代表的合作型模式。

　　日本行业协会功能：有欧美学者认为，日本实施产业政策成功的奥妙，不是通产省拥有多大权利，而是政府部门、商会和企业一起，能够相互沟通合作达成意见统一，从而形成高效运转的M型社会。

　　以日本经营者团体联盟，简称日经联为例，其行会功能：

　　应对全球化经济,提升竞争力;

　　政策与建议的制定和宣布;

　　人力资源开发和促进教育体制改革;

　　调查研究;

　　出版;

　　培训;

　　国际活动。

　　又如以德、法为主的欧洲行业协会。

　　德国行业协会在职业教育方面所起的作用是多方位的：

　　对培训企业的资格审定及监督;缩短及延长培训时间;负责考核;成立职业委员会、成立协调委员会等。

　　行使监督职能。行业协会可以对未能使受培训青年掌握必要的知识和技能的培训企业实行严厉的惩罚。惩罚手段包括罚款、取消该企业举办职业教育的资格。

　　法国商会的功能一些重要的服务职能：

　　包括：信息咨询、出具各种证明、举办展览会、创办学校或培训中心、协调贸易纠纷等。

　　还有一个独特的服务职能：参与兴建、管理公共设施，为广大工商业者和公众提供相应服务。只有通过高质量的服务，才能获得持久发展的动力和源泉。

　　商会收入的两个主要来源：

　　税金收入：

　　工商业者到商会交纳税金，才能享受商会服务。企业将事业税(地方税)的一部分(5%--6%)交给商会;

　　公共设施的运营收入：

　　近年看，公共设施的运营收入是主要的。1993年前后，商会的全国年平均收入构成为：事业税占27%，教育培训等公共设施运营收入占59%，公共机构的红利收入占6%，贷款占8%。

　　3. 我国的行业协会与教育

　　第一，行业协会在教育方面的优势

　　行业组织熟悉企业的生产工艺技术特点，了解行业的历史、现状和发展趋势，对本行业从业人员的素质要求有着深刻的认识。因而，在开展行业人才需求预测、制定行业职业教育和培训规划、制定职业技术标准、编写职业教育和培训教材、沟通职业教育和培训信息等方面有其独有的优势。

　　第二，我国行业协会的职业教育职能与功能

　　在政府主管部门的调控和指导下，充分利用和发挥行业组织的优势，将对我国职业教育和培训的健康发展起到积极的作用。行业组织可以根据政府主管部门的授权或委托，依据《职业教育法》赋予的职责和义务，承担本行业职业教育和培训的基础性、技术性工作的协调、指导和咨询服务; 开展职业资格认证与培训工作。面向全社会提供行业教育与培训服务。

　　二、关于促进行业组织发展职业教育与培训的政策与建议

　　(一)行业组织

　　1.应进一步加强行业协会中的教育培训功能;鼓励支持大型企业建立教育与培训的实施基地和机构。

　　2. 建立全行业的教育培训基地;为中小企业提供教育培训服务，提高行业从业人员素质;加强人员的准入机制建设。

　　3. 建立有本行业特色和优势的公共培训设施，面向全社会提供相关教育培训服务。

　　4. 建立企业和职业教育机构之间的沟通机制，促进用人与育人的紧密联系;促进劳动、教育与市场之间紧密而有效的结合。

　　(二)关于政府促进行业组织发展职业教育与培训的政策与建议：

　　1、制定政策，扶持和鼓励建立包括标准、培训、鉴定、使用等全方位的行业人力资源开发体系。如在职业资格标准制定、修改以　　及在职业分类的基础上，根据职业教育培训的要求和规律，制定符合行业企业需要和市场需要的国家职业教育培训科目，开展相关培训。

　　2、制定政策鼓励行业强化教育培训职能，改革行业企业教育培训体系。

　　如：给行业企业税收优惠用于教育与培训;扶持行业建立培训基地和公共培训设施等。

　　3.加强对行业组织发展职业教育以及履行职业教育职责情况的督导评估，帮助、督促行业组织重视并加强发展职业教育以及履行职业教育职责。走依靠劳动者素质提高、科技创新的发展道路。

　　三、制定行业组织履行职业教育职责情况督导评估方案的依据

　　(一)理论依据

　　对行业组织履行职业教育职责情况进行督导评估，就要确定督导评估的意义、目的、依据、主要内容、步骤和程序。这其中最核心的是确定督导评估的内容。

　　既然我们的目标是督导行业组织履行职业教育职责情况，就要根据《职教法》和北京市的实施办法的条文，根据行业企业组织开展职业教育的规律来选择要评估的内容，形成规范的督导指标体系，才能保证督导的科学性、准确性。

　　上世纪60年代，一位美国专家根据部队的训练规律，归纳、提出了系统培训法的模式，即需求调查——制定计划——组织实施——评估反馈的四步骤方法。这一培训模式广泛运用于企业职业教育与职工教育培训中，也成为最广泛使用的工作方法和程序。

　　根据系统培训法的思路和框架，多年来，行业企业开展职业教育多遵循“规划计划——组织管理——实施——反馈(成效评估)”的框架推动工作。因此，我们确定督导评估主要内容时，也遵循了这一思路。

　　(二)现实依据

　　如前所述，由于中国经济体制的转型特点，其最核心的国有企业改革及相关管理部门的职能转变，在这个过程中，逐渐以行业组织取代原有的政府行政部门管理企业的方式。现有的行业部门主要是管理机构，真正实施职工教育与职业培训十几层的企业，因此，我们在制定方案时，按照实际情况，分为两类督导对象：

　　第一为行业委办局，侧重督导其对整个行业、系统的职业教育保证体系;

　　第二为行业典型企业，侧重督导其在具体实施职业与职工教育培训全过程的情况。包括领导、组织、实施、效果等。

　　为此，我们设计两套侧重点不同的督导指标体系。

　　(三)实践调查依据

　　为更好地制定“行业组织履行职业教育职责情况督导评估方案”，我们在北京的部分企业针对职工接受教育培训情况做了调查，详细调查情况及结论见后面附件。

　　调查的初步结论有：

　　目前，北京仍然有奖金40%的企业未能完成每年按工资总额的1.5%足额拨付职工教育经费。依法检查、督导十分必要。

　　北京有很多企业员工每年不能得到应有的培训机会、获得培训的条件。

　　(四)法律依据

　　《中华人民共和国职业教育法》和《北京市实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》，都有较为详细、具体的关于实施职业教育工作的具体规定和条文。

　　根据系统培训法的框架，我们把法律条文整理为四个方面的要求：

　　1.规划与计划

　　制定本部门、本行业职业教育发展规划，并组织实施;企业按照本单位中、长期发展规划和年度计划，制定职业教育计划，并组织实施。

　　2.组织与管理

　　对本部门、本行业的企业、事业组织的职业教育工作进行管理、组织、协调和指导;企业把职业培训工作纳入本单位负责人的工作目标责任制，并进行考核;建立培训、考核、使用与待遇相结合的制度。

　　3.实施与保障

　　部门、行业按照国家有关规定举办或者联合举办职业学校和职业培训机构;参与编订本部门、本行业专业(工种)的教学计划、教学大纲和教材;企业建立、健全本单位职业教育规章制度。对其教育质量和办学效益进行检查监督。

　　改善所属职业学校和职业培训机构的办学条件，按照国家和本市的有关规定，承担对本单位职工和准备录用人员进行职业教育的费用。

　　4.效果与效益

　　保障本单位职工和准备录用人员接受职业教育的权利。

　　四、行业组织履行职业教育职责情况督导评估方案主要内容

　　(一)督导评估的基本原则

　　1.针对性原则。

　　在实施督导评价的过程中，应结合行业企业发展实际，针对行业企业依法履行实施职业教育义务的情况进行督导，做到实事求是、客观公正，方法科学。

　　2.指导性原则。

　　对行业企业的教育督导评价，重在推动其更好地开展职业教育工作，建立和完善符合自身发展需要的职业教育与培训制度。既要发现问题，找出薄弱环节，提出改进建议，又要总结推广典型经验，整体推进全市职业教育事业的发展。

　　3.激励性原则

　　对行业企业的教育督导，应树立以激励为主的督导观念，督是手段，导是重点，激励是核心。鼓励行业企业在组织内实施职业教育与培训的自觉性，激发行业企业支持参与职业教育事业的积极性。

　　4.服务性原测

　　树立教育督导的服务意识。进一步明确对行业企业进行视导、督导的过程，就是服务、指导、激励行业企业做好职业教育工作的过程。

　　5.主体性原则

　　行业委办局既是履行职业教育职责的主体，也是行业委办局履行职业教育职责情况督导评估的对象。在督导评估过程中，尊重行业委办局的主体地位，发挥其推进职业教育和职业培训发展的积极作用，使其自觉、主动履行职业教育职责更为重要重要。

　　(二)督导评估的主要内容

　　1.人力资源开发与教育培训的管理系统

　　督导评估重点包括：

　　执行和贯彻《教育法》、《职业教育法》及北京市实施办法等国家和北京市的有关法律法规情况;

　　在组织发展战略中体现教育的战略地位;支持员工终身学习;

　　有教育培训和人力资源开发的中长期规划和年度实施计划，并纳入企业发展规划及年度生产经营计划。

　　重视人力资源开发，建立了培训、考核、使用(择优上岗)、待遇一体化的激励机制。

　　2.教育培训的保障系统

　　督导评估重点包括：

　　有相应的机构和人员负责教育培训的组织与实施。

　　教育培训的经费投入有保证，按全年职工工资总额≥1.5%或2.5&或销售额的一定比例拨付职工教育经费。

　　有健全的教育培训工作制度;建立了专兼结合的师资队伍。

　　具备便于员工学习和接受培训的物质条件，如教培基地、图书资料室及与组织生产经营发展相适应的教育培训设施。

　　3.教育培训的实施系统

　　督导评估重点包括：

　　建立了高效的办学体制，形成了合理的教育结构。

　　重视培训项目设计。。培训目标明确,课程设计合理,办学形式灵活。运用现代教育技术,改革教学方式和方法。

　　充分运用社会教育资源,开展联合培训，实行校企合作。

　　4.教育培训的成果、效益

　　督导评估重点包括：

　　教育培训项目能够为企业提高或创造经济效益和社会效益。

　　全员培训率，新员工的岗前培训率达到国家和行业要求。员工队伍形成合理的职称、学历结构。

　　领导和多数员工对教育培训工作表示满意。