教育督导职能理论与实践研究

　　为保障素质教育的全面实施，促进教育持续健康发展，遵循教育发展和教育督导的基本规律，认真研究和科学把握教育督导机构的职责与功能高度和谐统一，加强教育督导制度建设，并促进其不断完善与发展，正是《教育督导职能理论与实践研究》的基本出发点。在新的历史条件下，认真研究教育督导机构的职能，从指导教育督导实践操作到深入研究教育督导理论，都是一个具有重要意义的课题。

　　一、研究教育督导职能的重要意义

　　要认识和理解教育督导职能研究的重要意义，首先需要认识目前教育持续发展对教育督导提出的新要求，教育法律不断完善赋予教育督导的新使命，政府职能转变对教育督导提出的新问题等。

　　1、教育持续发展对教育督导机构的职能提出新要求

　　党中央坚持把马克思列宁主义的科学原理与中国革命和建设的伟大实践相结合，坚持实事求是、解放思想和与时俱进的思想路线，在确立了毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为我党的指导思想之后，明确提出了坚持以人为本，全面协调可持续发展的科学发展观。科学发展观的提出，是继“三个代表”重要思想之后，我党认真研究和总结了社会发展的基本规律，认真研究和总结我党执政建设的基本规律，认真研究和总结我国开放改革的基本规律，紧密结合中国的实际而提出的新的科学论断。科学发展观是立足中国改革开放持续发展的实际，把马克思主义的普遍真理“中国化”的具体体现，与毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是一脉相承的。科学发展观涵盖了政治、经济、文化、教育、社会等各方面的重大理论和实践问题，全面、系统和辩证地理解科学发展观，从内涵上把握其发展首位论、发展全面论、发展人本论、发展协调论、发展持续论、发展方式论、发展阶段论、发展目标论、发展节约论、发展和谐论等基本观点，内涵丰富、博大精深。

　　教育的发展也必须遵循科学发展观的要求，坚持“发展是硬道理”和“发展是执政兴国第一要务”的基本观点，坚持以人为本，做到教育以育人为本，以学生为主体，办学以人才为本，以教师为主体，积极稳妥地推进教育创新。坚持全面协调，做到统筹教育规模、质量、结构和效益，统筹各级各类教育的发展，统筹区域和城乡教育，统筹教育改革、发展和稳定，实现教育公平。坚持可持续发展，就是要求履行“巩固、深化、提高、发展”方针，努力办好人民满意的教育。北京提出了“首都教育”的概念，阐述了其科学内涵，明确了到2010年在全国率先实现教育现代化，制定了“内涵发展、人才强教、资源统筹、开放创新”首都教育发展战略。北京的教育督导包含在“首都教育”的概念之中，而且是不可缺少、不可替代的一个重要组成部分。假如“首都教育”概念缺少了教育督导作为其内涵之一，将是不完整，也是不科学的。

　　纵观古今中外教育发展的历史，向我们揭示了一条基本规律：教育的发展与教育督导制度的实行，二者总是相伴而生，相辅相成。没有教育，自然谈不上教育督导；有了教育，在对教育实施管理过程中，创建了教育督导制度，是历史发展的必然；伴随教育的发展，教育督导制度需要不断完善发展，教育督导机构的职能也需要完善发展，这是社会发展的客观要求。当前，在科学发展观的指导下，首都教育发展战略的全面实施，北京的教育督导要发挥其监督和保证的作用，为首都教育发展宏伟目标的实现做出贡献，就需要对教育督导机构的职能有更深的认识和研究，在实践过程中不断改进创新，让教育督导机构的职能适应教育持续发展的新要求。

　　2、教育法律法规对教育督导机构职能赋予新使命

　　《中华人民共和国教育法》第二章“教育基本制度”第24条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”

　　《中华人民共和国职业教育法》第一章“总则”第11条第三款规定：“县以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”

　　《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的第四部分“加强领导，全党全社会共同努力开创素质教育的新局面”第23条中提出：“进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，在继续进行‘两基’督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务。”

　　北京市人民政府1999年在全国率先颁布的《北京市教育督导规定》，第一章“总则”第2条规定“教育督导是政府依法对本辖区内的教育工作进行监督、检查、评估、指导”；在第二章第4条规定“教育督导室是政府行使教育督导职能的专门机构。”

　　2006年9月1日开始实行的新修订《中华人民共和国义务教育法》，第一章“总则”第8条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”从国家立法的高度，对教育督导机构应该履行的法律职责规定做出明确规定，是前所未有的。

　　目前，继宁夏、山东、湖南、无锡、青岛、厦门等省市之后，北京、上海等地都在积极筹备将本地区的《教育督导条例》列入人大审议程序。教育部和国家教育督导团办公室也在研究起草国家《教育督导条例》，征询各方面的修改意见，待条件成熟时进入立法程序，不仅明确教育督导机构的法律地位，而且从执法的角度强化教育督导机构的职能。

　　回顾我国一系列涉及教育督导内容的有关教育法律法规的立法进程，认真研究规范教育督导机构职能的一系列法律和政策规定，我们可以清楚地看到有关教育的法律法规对教育督导机构职能的规定，已经从原则性的论述逐步发展到督导实施主体、履行职责要求都作了明确具体的规定，不仅对教育督导机构的定位提供了法理性权威，而且对教育督导机构的职能赋予了履行法律职责的新使命。教育督导机构要依法履行自己的职能是新的历史条件下承载的重任。

　　3、政府职能转变对教育督导机构职能提出的新问题

　　各级人民政府对教育发展高度重视，把搞好教育作为坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真落实“科教兴国”“人才强国”方针，努力办好人民满意教育的具体体现。在积极构建社会主义和谐社会的进程中，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，在服务中实施管理，在管理过程中体现服务。政府管理职能的改革正在不断深化。《中华人民共和国义务教育法》规定义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。在深化改革转变政府职能的过程中，各级政府管理教育至少有两种做法已经在逐步推进，一是改变过去教育管理事无巨细，全部大包大揽的做法，而是按照现代教育管理的要求，应该是政府承担的责任，政府创造条件尽职尽责落实到位，同时积极探索现代学校制度的管理方式，尊重教育管理的基本规律，应该是教育行政部门和学校负责的工作，则由教育行政部门和学校负责具体落实。北京市重新修订出台《北京市中小学党支部（总支）工作意见》、《北京市中小学校长工作意见》和《北京市中小学教职工代表大会工作意见》，明确了中小学实行校长负责制就是一个例证。二是逐步建立现代教育公共管理体系，发挥行业协会、学会等有关教育的民间机构、社会团体的社会功能，实行对教育的社会化公共管理。目前一些社会中介机构介入教育督导评价的趋势逐步显现。2006年9月，《北京晨报》、《新浪网》主办、北京教育学会初中教育研究分会、北京民办教育协会支持的“2006京城教育调查”活动，历时两个月，15.7万人次参加网上投票，300家知名教育机构参与，并推出了《“2006年京城教育机构调查”获奖名单》在报上发表。这些都是教育公共管理体系逐步形成的例证。

　　在政府转变职能的过程中，一方面强化政府管理教育职能,在把握教育发展方向，合理配置教育资源，努力保证教育公平等方面做了大量工作，另一方面在依法治教、依法办学的前提下，尊重学校的办学自主权。作为教育督导机构，其职责规定和功能发挥必须适应政府管理教育的新变化，从督政和督学两个方面监督指导各项工作的落实情况，为政府科学管理教育提供准确信息，促进教育持续发展。在建设现代教育公共管理体系的进程中，调动各方面的积极因素，充分发挥具有教育专业特长和权威的各种民间机构作用，对教育施加各种积极影响，促进教育发展。政府相关部门批准创办社会中介机构介入教育督导评价，是构建现代教育公共管理体系的一个方面。但是在构建现代教育公共管理体系的过程中，政府管理教育的主导地位是不容动摇的，必须坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶植和依法管理社会组织的政策。作为教育督导机构，要适应政府职能转变的要求，既要发挥教育督导机构在政府管理教育过程中涉及教育督导评估等一系列具体工作中的主导作用，同时又能与介入教育督导评价的社会中介机构沟通协作，这就需要我们把教育督导机构的职能定位把握准确，做到科学合理。在新的形势下要回答这些问题，则需要进行深入研究。

　　总之，教育的发展、教育法律的完善和政府职能的转变等都对教育督导职能研究提出了新课题。在新的时代背景下，我们从教育督导职能研究切入，从理论到实践深化对教育督导职能的认识，探索其内容，挖掘其内涵，总结其规律，必定会推动教育督导制度的不断完善，推动教育督导事业持续发展。

　　二、教育督导职能的概念界定和职能定位

　　教育督导机构的职能，简而言之就是其职责与功能的统一。教育督导机构的职责规定，是其发挥功能的必要前提和条件之一，教育督导机构职责规定的科学性与教育督导机构在实际工作中的落实情况，对于教育督导的功能发挥具有决定性的意义。

　　1、教育督导的实质是行政监督

　　原国家教委于1991年颁发的《教育督导暂行规定》第一条明确指出：“为建立教育督导制度，加强对教育工作的行政监督，制定本规定。”这里所说的“对教育工作的行政监督”，即指明了教育督导的性质就是行政监督。所谓行政监督，是指国家行政机关内部，如行政领导机关或专门监督机关，对行政管理对象实施监督。它是依行政管理权利和行政隶属关系而产生的，是上级政府部门对下级政府部门实施的监督，是一种自上而下的直接的规制性的监督，集中反映了传统的行政管理强调权力作用的本质特征，其价值取向主要是秩序和效率。实践中，这样的监督行为主要凭借权威和纪律来对下级组织及人员进行考查、考核，并且常常是消极的。

　　教育督导工作具有行政指令性。教育督导关系不是以被督导者的自愿为基础建立的。教育督导活动，是教育督导机构或督学运用同级政府或教育行政部门授予的行政权，对下级政府、教育行政部门及学校的教育工作进行的检查、监督和指导。这是一种国家监督，它不仅受到国家行政权力的支持，而且是自上而下的，以领导与被领导的关系为前提进行的。由于要制止被督导者的错误或不当，没有一定的指令性不行，尤其是当被督导单位出现违反国家教育方针、政策、法规的行为，督导机构或督学要求其限期改正时，更需要教育督导具有行政指令性。但由于教育活动是培养人的专业性活动，受多种因素制约，因而指令性行政行为的作用范围往往非常有限，通常情况下督导机构或督学对被督导单位所提出的意见和建议都是指导性的，就这种意义而言，教育督导工作的行政指令性实际是有限的指令性。

　　教育督导工作具有执法性。作为行政监督的教育督导工作，其内容主要是对下级政府、教育行政部门、学校及人员对有关法规、政策和方针的实施情况进行监督、检查与指导，具有明显的执法性。这主要表现在教育督导机构与人员在依法进行督导活动时，在编制督导评价指标时将有关的政策法规的内容、精神纳入其中，以引导被督导者给予重视并加以贯彻，达到及时发现并纠正违法行为、确保政策法规得以有效实施。

　　教育督导工作具有权威性。教育督导的权威性，与行政监督一样，来自其凭借的职权和法纪。为了实现对被督导者的检查、督促与指导，教育督导机构或督学需要拥有比被督导对象更高的权威。但在新型教育管理体制下，越来越强调被督导对象的自主发展，因此教育督导活动也就越来越强调督导人员不能仅依靠职权去影响被督导者，更要依靠个人所具有的知识、品行、人格魅力、领导艺术等来树立自身的权威性。

　　2、教育督导职能的新特点

　　《教育督导暂行规定》指出，教育督导的基本任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评价、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”。

　　以现代教育管理理念反观现代教育督导职能的转变，我们认为教育督导在职能上呈现出以下一些新特点：

　　（1）引导性：强化对政府、教育行政部门、学校发展方向的引导作用

　　教育督导部门是政府进行督导评价的最主要机构，其基本职责就是督导检查政府各有关部门对国家颁布的一系列教育政策、法律、法规的实施情况，同时根据国家教育目标对学校办学质量进行督导评价。对督导对象而言，教育督导工作事实上起到了一种引导的作用，引导被督导者按照科学发展观要求制订发展目标。对被督导者发展方向的引导也必须借助于教育督导这样的教育管理手段，有目的、有意识地强化其在促进教育发展上的“指导”职能。

　　（2）主体性：肯定督导对象的主体性发展地位

　　在教育督导活动中，要想使被督导者积极参与、主动配合教育督导，就必须肯定教育督导对象的主体性发展地位。在教育督导的整个过程中，都必须以被督导对象为中心，督导前应与被督导单位共同制定督导方案，督导过程中应该与督导对象共同探讨存在的薄弱环节，督导后要积极反馈督导意见。只有这样，被督导者在教育督导中才可能变被动应付为主动参与，变消极抵触为积极配合。

　　（3）层次性：面向全体，但承认不同区域间的层次差异

　　任何事物的存在状态都是呈正态分布的，各地的教育发展水平也会有优劣之分，对此在教育督导过程中必须有清醒的认识。在制定教育督导评价标准时，要承认不同区域间的层次差异，能根据不同区域发展水平制定不同的标准，改变过去缺乏针对性的“一把尺”现象，提高督导评价的效度和信度。

　　（4）发展性：推动被督导单位自主发展

　　教育督导的最终目的是促进被督导单位自主发展，因此，教育督导就不能强制被督导单位按照某种标准接受督导评价，而是应当引导被督导单位走个性化发展之路。这就要求教育督导人员在督导前就必须深入研究被督导单位状况，在此基础上通过制定有效的督导方案、评价标准，有针对性地提出切实的发展目标，实现被督导单位自主的个性化发展。只有这样，教育督导才能真正起到促进被督导单位发展的作用，真正体现出督导的“指导”功能。

　　（5）拓展性：督导意识和方向的转变

　　经过对教育督导工作的认识不断深入，对教育督导的方向更加清晰，对教育督导问题更加明确，教育督导的认识的范畴应有进一步拓展。教育督导应“由督政向督学转变”、“由督投入向督教育公平、教育质量转变”、“由外围作战向核心深入转变”、“由关注对象‘政府、学校’向受教育者转变”。

　　三、对教育督导机构履行职能的现状分析

　　1、北京等地履行职能的现状分析

　　研究教育督导职能，首先需要我们站在新的高度审视教育督导机构履行教育督导职能的基本现状，对目前教育督导职能的现状有一个基本分析。

　　1991年4月原国家教委颁布的《教育督导暂行规定》在第一章“总则”第二条规定：“教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法律、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”在第二章“机构”第四条规定：“根据国务院的有关规定，国家教育委员会行使教育督导职权，并负责全国教育督导工作，其主要职责是：(一)规定教育督导的方针、政策、规章；(二)规定教育督导工作的计划和指导方案；(三)组织实施全国的教育督导工作；(四)指导地方的教育督导工作；(五)组织培训督导人员；(六)总结推广教育督导工作经验，组织教育督导的科学研究。”

　　2000年中央机构编制委员会办公室《关于原国家教委教育督导团更名的批复》同意将原“国家教委教育督导团”更名为“国家教育督导团”，同时明确国家教育督导团的主要职责是：  “研究制定教育督导与评估的方针、政策、规章制度和指标体系；对地方人民政府贯彻执行国家有关教育方针的情况进行指导、监督、检查、评估，保障素质教育的实施和教育目标的实现。”

　　1999年北京市人民政府颁布的《北京市教育督导规定》在第一章“总则”第二条第一款规定“教育督导是政府依法对本辖区内的教育工作进行监督、检查、评估、指导。”在第二章“教育督导机构、督学及职责”的第五条、第六条分别规定了市、区两级教育督导机构应该履行的职责。自1996年至2005年深圳特区、山东、宁夏、湖南、厦门、青岛、宁波、沈阳、无锡等省市陆续出台了经省市人大批准执行的《教育督导条例》，其中对教育督导的职责都作了明确具体的规定。

　　从教育督导职能研究的角度，研究原国家教委颁布的《教育督导暂行规定》、各省市政府制定的《教育督导规定》和若干省市人大批准的《教育督导条例》等若干材料，其中对教育督导机构的职责规定，基本上可以分成两个层次：第一层次是教育督导处在上层建筑的范畴之内，必须承担的体现国家意志、维护社会教育公平和保证教育效益的职责，即“进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法律、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”第二层次是教育督导自身的制度建设、队伍建设和履行教育督导职责的规定程序等。这两个层次的职责规定都是保证教育督导功能实实在在地落实到位的基本要求，二者是相辅相成、缺一不可的。

　　回顾北京实行教育督导制度以来，特别是近十年来教育督导走过的路程，实践证明把教育督导的职能定位在“政府依法对教育工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法律、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”不仅符合教育督导的基本规律和教育督导的理论，而且适应北京教育发展的实际情况，是完全正确的。北京市的教育督导工作遵从国家教育督导团文件的规定，紧密结合北京教育发展的实际，创造性地从“督政”和“督学”两个方面，按照教育行政管理与教育督导有序性原则整体推进教育督导工作。自1998年以来，先后三次修订督导评价政府、教委和普通中小学以及学前教育、职业教育、校外教育等一系列评价方案。北京市、区两级教育督导机构根据各自督导评价的重点，坚持“以督学为主”和“以督政为重”的基本策略，认真履行教育督导“监督、检查、评估、指导”的职责，充分发挥教育督导鉴定、激励、导向、改进的功能，将教育督导职能体现在评价方案的贯彻实施过程之中，有效地推进了教育督导工作。

　　2、教育督导履行职能存在的问题分析

　　研究教育督导机构的职能，要坚持理论与实践结合的角度出发，尤其需要重视教育督导实践过程中存在的问题，以便我们通过研究探索理论方面的创新，寻求解决问题的思路和办法，促进教育督导制度不断完善和教育督导水平的不断提高。

　　伴随素质教育的全面实施和教育改革的深化，回顾教育督导走过的路程，认真反思我们的工作，可以发现在履行督导职责的过程中，确实还存在一些不适应的问题。

　　新的教育管理体制下，政府权力收缩，不再对学校实施具体管理。在这种情况下，政府必须借助其他各种间接管理手段，如通过教育督导评价对学校发展进行引导和调控。但由于传统教育督导在实际教育管理中的作用并未得到普遍重视，在新的管理体制下，我们首先需要通过提高教育督导在教育管理中的地位来实现政府对教育的宏观调控。

　　（1）法律地位

　　就法律地位而言，教育督导已明确被赋予了法定的行政监督权。但由于传统教育督导在实施中过分强调行政监督权的行政权威性、等级性和强制性，出现以命令压制学校、以标准化求统一、以数字代表进步这样的简单化、功利性督导操作，其结果是学校对这种官僚性监督、检查不胜其烦，以敷衍的心态看待督导。因而教育督导虽然拥有法定的行政权力，却没有事实上的权威性。这既不利于教育督导工作的开展，更不利于学校自身的发展。

　　历经十几年的实践检验，需要根据教育发展的要求加以细化和创新。首先，教育督导的范围，特别是在督学方面，教育部管辖高等院校已经纳入教育评价的范围，而地方教育行政部门管辖的部分高等院校，尤其是高等职业院校应该纳入教育督导范围之内，使教育督导制度与教育评估制度对接无缝，整体落实到位，以促进教育的发展；其次，教育督导的操作过程及手段应该打破基本上十几年一贯制的做法，在充分尊重教育督导对象主体地位的前提下，通过研究尽可能采用现代信息技术手段，尽可能广泛收集社会反馈信息，尽可能深入一线进行实际考察。把教育督导机构的职责在具体操作层面上进一步细化，提高工作效率，坚持实事求是，确保客观公正；再次，围绕新颁《中华人民共和国义务教育法》有关教育督导机构的职能新规定，即“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”需要通过研究对教育督导机构职责的具体要求做出相应的明确规定，使之进入制度化、规范化的轨道，同时需要努力创新，以保证教育督导机构职能的充分发挥，充分体现教育督导的法律地位。

　　（2）机构设置的归属性

　　就教育督导机构设置体系而言，国际上存在这样几种形式：一种是教育督导机构独立于教育行政部门之外，甚至略高于教育行政部门(如英国的皇家督学)；二是教育督导机构几乎与教育行政机构平行，两者紧密结合(如美国的一些地区与前西德的一些州与地方)；三是教育督导机构附属于教育行政部门之下(如前苏联与二战后的日本)。显然，第一种设置形式的教育督导机构行政地位最高，有利于“督政”工作的开展；第二种设置形式的业务能力最强，有利于“督学”工作的开展；而第三种设置形式的教育督导机构则非常不利于“督政”工作的开展。

　　在我国，教育督导机构设置主要有两种形式：一种是附属于教育行政部门；另一种是由人民政府设立，但交由教育行政部门代管。目前第一种设置形式渐趋减少，第二种设置形式逐渐增多，并取代了第一种形式。这样，教育督导机构的社会地位被提高了，在“督政”时，它与被督导的教育行政机构处于平等地位；在“督学”时，它又具有教育行政权威。但在实际操作中，这种设置形式很容易产生督导机构定位不明晰的问题：一方面，教育督导机构在形式上虽然是人民政府下属机构，但实际上政府机构中并没有给它留出位置；而另一方面，由于名义上的归属，又使教育督导机构在教育行政部门也没有实在的地位。这将教育督导机构置于两难境地，很难处理与教育行政部门和政府及其职能部门的关系。由此产生的连带问题是教育督导的“督政”功能难以充分发挥，即由于教育督导机构在人民政府内没有一席之地，很难对下级人民政府及其有关职能部门起到监督作用；同时由于教育督导机构又受到教育行政机构代管，因而也很难对下级教育行政机构作出客观的评价与监督，更谈不上指导。这种现实问题的存在削弱了教育督导的实际地位，因而也必然造成其某些功能的缺失，不利于政府宏观管理教育体制的改革。

　　为了加强教育督导机构的“督政”功能，使“督政”与“督学”并驾齐驱，有必要从机构设置上作进一步的调整。可以借鉴英国的督导体制，将教育督导机构独立于教育行政部门之外，明确划归为政府下属行政机构并高于教育行政部门，以充分发挥其“督政”作用，全面提高教育督导的地位，充分实现其督导功能。另一方面，由于教育督导机构独立于教育行政部门之外可能导致其专业地位下降，因而，还需要通过加强督导队伍人员素质建设以弥补这方面可能产生的问题。当前，对学校的检查评比等工作，不仅政出多门，而且次数频繁，有的检查评比除了挂奖牌、发奖杯之外，还与奖金挂钩。这一方面反映出有些单位部门为推动工作而采取的一种手段和办法，另一方面也引出了一些负面影响，首先是加重基层学校的工作负担，其次是存在追名逐利的误导倾向，再次是冲击教育督导的有效实施。对学校的工作督导检查并非教育督导部门一家的专利，是各部门都可以采用的一种推动工作的手段，关键在于督导检查等工作的科学管理、安排有序。参照兄弟省市的做法，上海明确提出了每年对学校督导检查次数的规定，《文汇报》作了连续报道，不仅反映了基层学校的声音，而且体现了领导的重视。有人戏言“教育督导是个筐，什么都往里边装”，从某种角度反映了教育督导职能上的缺位，应该把对学校的督导检查等纳入工作规划，实行有序管理，减少随意性，增强针对性，减少临时性，增强计划性，教育督导机构职能应该赋予对学校督导检查归口管理、整体规划、统一安排的权利，为学校的自主发展和内涵发展创造一个更为有利的外界环境。2007年初，教育部发布了《关于规范普通中小学校检查、评估工作的意见》，明确指出目前存在检查评估过多、多头检查、重复评估和影响学校正常秩序的问题。针对存在的问题，提出了“检查评估工作的基本原则”、“建立规范的工作制度”和“加强管理，提高检查评估工作的实效”三个方面的要求，其中包括“建立和完善对学校综合督导评估制度”的内容。对学校的督导评估检查实行归口管理，应该是教育督导职能研究从理论层面和操作层面进行探讨研究的内容之一。

　　（3）督导队伍建设

　　在我国，由于长期以来缺乏对教育督导工作重要性的认识，教育督导机构中人员专业素质普遍较低，督导人员大多没有接受过系统的督导训练，专业工作能力弱。调查发现，一些地方总是安排一些年龄大、身体条件差的同志去搞督导工作；有的甚至将群众关系不好、工作水平低、难以安排的同志塞进教育督导机构；地方督导人员尤其是专职督导人员数量非常少，一般只有3--5人，使督导工作难以开展。加强教育督导队伍建设已成为提高教育督导地位和作用的当务之急。

　　教育督导需要一支具有一定规模、素质好、水平高、年富力强的队伍。对此，可从这样几方面着手：首先，年龄结构上，要由目前高龄同志为主逐渐过渡到以中青年同志为主，提高督导队伍的活力；其次，督导能力上，要逐步由以非专业的督导人员为主过渡到以专业的督导人员为主，提高督导队伍的专业化水平；第三，督导人员数量上，要逐步由大量聘请兼职督导人员为主过渡到兼职与专职相结合，提高督导队伍的稳定性；第四，学历结构上，要逐步由低学历人员为主转变为以高学历人员为主，提高督导队伍的学术研究水平。

　　教育督导机构在履行职责的过程中，无论是教育管理，还是课程教材改革，从指导理论的确立和具体做法的实施，都面临着百家争鸣、多元化的发展趋势。陶西平同志在北京市教育督导培训讲座会上，提出“教育督导工作者要做教育先进经验的第一发现者”，我们可以简要地理解为教育督导工作者要以敏锐的目光，第一发现符合教育基本规律、符合素质教育要求、具有典型性和创新水平的新鲜经验。从另外一个角度讲，教育督导工作者不仅要做“教育先进经验的第一发现者”，还应该以敏锐的目光，善于发现教育过程中存在的问题，并有针对性地提出改进建议。教育督导能做到这一点，则是教育督导职能的集中体现。目前，我们的教育督导水平需要进一步提高。督政与督学是教育督导的重要内容，教育督导人员必须做到“知政”、“通学”。所谓“知政”，就是熟悉教育法律法规，掌握内容，理解含义，融会贯通，还要熟悉教育的方针政策以及教育行政部门的有关文件，包括教育行政部门提出的工作目标、要求、部署等，同时要具备行政管理的理论和经验。所谓“通学”，就是掌握教育教学的理论和规律，了解教育改革的新观点、新经验、新理论，精通或熟悉至少一门学科的教学。只有“知政”才能督政，只有“通学”才能督学。要认真履行教育督导职能，从教育督导机构内部要努力做到“知政”、“通学”，同时，教育行政部门要与教育督导部门积极沟通，把行政执行与行政监督有机地结合起来，保证教育督导机构的职能落实到位，促进教育督导整体水平的提高。

　　随着我国政府对教育督导作用的重视，教育督导工作正不断走向正轨，随着法律地位在事实上的被认可，机构设置关系的理顺，人员素质的整体提高，教育督导工作必将不断被强化，并获得应有的社会地位。

　　总之，在新的历史条件下，教育督导机构的职能在原有科学合理定位的基础上，需要认真总结以往的经验，结合教育发展的需要，依据教育法规的规定，深入研究探讨，坚持与时俱进，不断完善与细化，努力上升到一个新水平。

　　四、英国教育督导机构职能定位与实践对我们的启示

　　2007年5月中旬，北京市政府教育督导室与英国剑桥教育集团合作，组织对北京市各区县的专兼职督学进行培训。通过此次培训使我们对于英国教育督导职能的现状与调整有了梗概的了解：

　　1、英国(英格兰)教育督导在理念上，坚持以所有学生质量达标为核心，督促和指导提高学校教育质量全面展开，通过教育督导促进教育增值。

　　2、英国(英格兰)教育督导坚持严格选聘皇家督学、注册督学等不同层次的督学人员，并且加强岗前和岗位培训，为保证教育督导的质量奠定基础。

　　3、英国(英格兰)教育督导坚持深入实际，通过各种途径，大量收集信息。督导过程中除了通过网络全面把握学校提供所有信息之外，还要走进学校，与校长、教师、学生等广泛接触，同时还要深入社区，与社会人员、学生家长沟通，获取足够的信息，为审议学校自评报告的结论和提出督导报告的结论，寻求真实可信的“证据”。

　　4、英国(英格兰)教育督导在保持独立性的前提下，不仅督学，而且督政。通过督政帮助地方教育局做好对学校的支持工作。

　　5、英国(英格兰)教育督导在对学校督导结束时，及时向校长、管理人员反馈督导结果，并与家长会面解释督导结论。英国(英格兰)教育督导依法向社会公布督导结果。

　　6、英国(英格兰)教育督导最近在对学校督导的时间和聘请 “外行督学”都做了相应到调整，以减轻学校的工作压力，提高督导的质量。

　　英国(英格兰)的教育督导与其政治、经济、文化和教育管理体制等相适应，完全进入法制轨道运行程序，其经验和做法对我们有一定的启示，可以比较、学习和借鉴，但绝不能照抄照搬。我们开展教育督导职能的研究必须立足我国国情和教育行政管理实际，遵循教育的基本规律和教育督导的基本规律，更新教育督导理念，扎实推进教育督导制度建设，坚持与时俱进，改革创新，在发展过程中不断完善，在完善过程中逐步创建和形成具有中国特色的教育督导制度。

　　五、保证教育督导机构职能充分发挥需要建立的保障机制

　　为充分发挥教育督导机构的职能，需要研究解决的问题比较多，目前最为紧要的是教育立法的问题。教育部、北京、上海等地都在积极推进《教育督导条例》进入全国和地方各级人大的立法程序，这是一项带有基础性教育法制建设的大事，是保证教育督导机构职能充分发挥必须提供的重要的法律依据。与此同时，要保证教育督导机构职能在原有基础上能够得到更好的发挥，做到有所创新，有所进步，尚有一些实际问题，需要认真研究解决。

　　1、进一步协调和理顺教育督导机构职能与教育行政管理职能的关系

　　按照一般规律，政府所属部门的职能定位与其机构本身的定位息息相关的。同样，教育督导机构的职能定位与教育督导机构的定位也不例外。参照我国其它系统附有监督职能部门的定位，教育督导机构的定位目前尚未完全理顺，有待进一步协调。

　　进一步协调和理顺教育督导机构职能与教育行政管理职能的关系，重点要把握两点：第一是承认和尊重教育督导机构的相对独立性；教育行政部门与教育督导部门都是政府所属直接负责管作的单位，虽然工作联系的很多，但是各自的职责定位、履行职责的程序及工作的切入点等有很大的差别，这是客观事实。教育行政管理与教育督导二者彼此都是不可替代的，彼此既是相互联系，又是相对独立的两个重要机构。鉴于历史的原因，我国的教育督导机构基本上是从属于教育行政部门，处在“代管”的位置。我们不能照搬外国有关教育督导机构的做法，但是承认和尊重教育督导机构在业务管理方面的相对独立性是十分必要的，应当保证教育督导机构独立行使行政监督的职能。第二是坚持教育行政管理与教育督导工作的有序性和协调性；在教育管理的整体工作中，其基本规律是：决策在前，督导在后，执行在前，检测在后。教育督导机构要遵循之一基本规律，既不能超越教育行政部门的决策与执行去执行监督反馈，也不能消极等待教育行政部门的决策与执行，而是应该与教育行政部门积极主动沟通，认真研究和充分理解教育行政部门决策，把握决策的具体执行情况，注重过程监督反馈，为教育行政部门的决策及调整提供必要的依据。作为教育行政部门要在决策和执行的过程中，主动与教育督导部门互通信息，不能简单地把教育督导视为推进工作和处理难题的工具，形成教育行政部门布置工作，教育督导督促检查执行的局面。在整个教育管理工作中，遵循教育行政与教育督导的有序性，加强教育行政与教育督导的协调形势十分必要的。研究无锡在改革和完善教育督导机构设置的经验，《无锡市教育督导条例》明确规定，教育行政领导不兼任教育督导机构的领导。在机构设置上基本形成了教育行政部门与教育督导部门的相对独立前提下的合署办公，教育行政与教育督导两个部门的主要领导都成为教育工委的领导班子成员，彼此协调配合，发挥各自的优势和职能，整体推进工作。在某种意义上来说，在党的统一领导下，按照政府管理教育的决策，构建教育行政与教育督导和谐的工作关系，有效地促进教育持续发展正是中国教育督导的特色。

　　2、建立教育督导人员聘用机制，广泛挖掘教育督导人才资源

　　教育督导机构的职能的贯彻执行关键是要有一支“知政”、“通学”、素质高的教育督导队伍。教育督导工作人员目前基本上分为三类：专职督学、兼职督学和特聘督导人员。兼职督学和特聘督导人员主要是根据教育督导工作的需要，遴选来自社会不同层面、具有一定业务专长和管理经验的同志，实行聘任制动态管理。经过理论培训和实践培训后，参与教育督导工作。实践证明兼职督学和特聘督导人员在教育督导机构履行职能的过程中发挥了重要的作用。伴随教育督导事业的发展，督学工作在落实教育法律法规、教育质量检测等方面展开，必将会更多地涉及法律法规、学科教学、课程改革等专业性很强的领域，在专职督学的资格认定、招聘任用方面目前还需要建立必要的工作机制。

　　专职督学的专业化发展问题已经引起各级领导的高度重视，把专职督学专业化水平的提高，纳入“人才强教”、“内涵发展”的一个重要方面。目前专职督学队伍有很多优势，但也存在一些不适应的问题，集中体现在：一是注重专业特长和管理经验的积累，而年龄结构偏于老化，有待适当调整；二是考虑国家公务员的轮岗及安置问题，而专职督学选聘的渠道不畅，有待适当拓宽。专职督学队伍，在专业结构、年龄结构、业务专长、信息技术等方面应该有一个原则上的基本要求。专职督学需要经过必要的竞聘、考核，选拔优秀人才担任。参照有关人事制度改革的要求，形成规范的聘任机制，以保证教育督导队伍的整体素质和工作水平达到一定的要求，为教育督导机构职能的正确履行奠定坚实的组织保证。在加强教育督导制度建设过程中，教育督导的职能在教育改革发展的背景条件下不断调整和改进，进行必要的扩展延伸。研究北京、湖南、无锡等地的做法，集中体现为：一是加大对政府相关部门的主要干部履行领导和管理教育工作实际的考核力度；二是教育督导的范围从中等或中等以下的教育部门，向隶属本地教育行政管理的高等院校扩展延伸。这种教育督导职能调整和改进，标志着在新的历史条件下教育督导制度的不断完善和教育督导职能的改革创新。

　　在新的历史条件下，要充分发挥和全面履行教育督导职能，解决督导人员有限与督导范围逐步扩展的矛盾，满足对督学人员专业多样性的需求，首要的问题就是保证督导队伍的组建。要解决从事督导工作的人员问题。人从哪里来?单纯靠增加人员编制是不可能的。在新的历史条件下，要解决参加教育督导的人员问题，可以有五种途径：其一，在保证规定标准人员编制的前提下，组建专业、年龄等方面结构合理，水平较高、相对稳定的专职督学队伍；其二，按照规定标准和要求，聘请兼职督学人员；其三，根据督导任务的具体内容，邀请专业对口的教育行政人员参与；其四，根据教育督导工作的需要，广泛挖掘有关课程改革、教育管理、财务管理、信息技术等各方面的专家人才，建立教育督导专家人才库，构成教育督导专业人才资源，根据教育督导任务的需要，邀请专家参与教育督导工作，并为教育督导提供专业性的指导和咨询；其五，全面了解和审核社会中介性质的教育督导评价机构的资质，根据教育督导任务的需要，组织社会中介教育督导机构通过竞争，以政府出资购买督导实施的形式，接受政府教育督导部门的委托，参与和承担教育督导工作。在新的历史条件下，建立教育督导人员聘用机制，广泛挖掘教育督导人才资源，必将为教育督导制度的完善和教育督导职能发挥奠定坚实的人才基础。

　　3、组建隶属教育督导机构的教育质量监测中心

　　自新修订的《中华人民共和国义务教育法》颁布实施以来，教育督导机构的职能一一“对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”已经成为一种严肃的法律责任。教育督导机构要承担起这一责任，不仅需要与人大密切协同配合，实行教育执法检查以保证对义务教育工作执行法律法规情况进行督导，而且需要与教育行政部门协同配合，对教育教学质量和义务教育均衡发展状况进行督导，需要理顺信息资源渠道，加强教育教学质量和义务教育均衡发展状况的监测，把所获得数据定期及时向有关部门反馈，经政府审定批准后向社会公布。

　　整个监测工作是一项系统工程，需要从理论框架的设计、人力资源的充实和监测设备的配置等各方面形成配套的工作机制。建立起隶属于教育督导机构的教育质量监测中心，应该成为教育督导机构履行职能的一项重要保证。

　　教育督导机构的职能研究，实际上是教育督导制度建设的一个重要方面。在积极构建社会主义和谐社会的大背景下，为了维护教育公平，促进教育发展，教育立法日趋完善，教育督导制度必定不断发展，教督导机构职能的研究也必定会达到一个更高的水平。

　　课题研究组

　　2007年6月

　　参考文献：

　　1．《教育战线拨乱反正问题》（1977）

　　2．《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）

　　3．《中华人民共和国教育法》（1986）

　　4．《教育督导暂行规定》(1991)

　　5．《中华人民共和国义务教育法实施细则》（1992）

　　6．《中国教育改革和发展纲要》(1993)

　　7．《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1997）

　　8．《北京市教育督导规定》（1999）

　　9．《关于原国家教委教育督导团更名的批复》（2000）

　　10．《无锡市教育督导条例》（2005）

　　11．《中华人民共和国义务教育法》（2006）

　　12．《关于规范普通中小学校检查、评估工作的意见》教育部（2007）