一、调研背景
随着国家改革开放和北京建设发展步伐的加快，上百万外来务工经商人员涌入北京。他们一方面为北京市的各项建设做出贡献。另一方面，也为外来人口管理工作带来一些新课题。由于外来务工经商人员举家迁移进京的比例不断上升，外来儿童、少年就学问题日益突出。一部分由外来人口自办的学校或教学点应运而生。近几年，北京市专项整治外来人口自办学校，取缔所有的教学点，但很快又出新的教学点，其中一个重要的原因是对这类学校的需求大量存在。因此，全面调研北京市外来流动儿童、少年就学的现状，已成为外来人口管理和教育管理中不容回避的问题。
二、在京流动儿童、少年就学基本情况
2000年3至5月，北京市政府教育督导室会同各区县的教育督导部门，以调查表的形式在全市范围，普查流动儿童、少年在京就学的情况。普查结果见（表一）。
普查表明，外来儿童、少年大多数选择进入全日制公办学校借读。在各区县小学和初中借读人数已达69283人，城区和郊区县都有分布，但也有相当一部分因经济承受能力差或害怕在公办学校受歧视等原因，不能够或不愿意到公办学校借读，而选择外来人口自办的打工子弟学校或教学点就读。这类学校或教学点全市已有100多处，就读学生达1.6万人，主要分布在城乡结合部等外来人口居住密集的地区。但是，交流和走访中了解的情况，实际上办学数量和就读人数都超过这个数字。可以肯定，外来人口自办学校事实上已成为满足一些外来流动儿童、少年就学需要的渠道。
三、在京外来人口自办学校的基本情况及存在的主要问题
为搞清在京外来人口自办学校基本情况，市政府教育督导室成立专门的调研小组，选择海淀、朝阳、通州和昌平4个区做个案调查。调研小组先后走访这4个区的10处外来人口自办学校或教学点。
在京外来人口自办学校存在的主要问题有：
1、此类学校都未得到市有关部门的批准，实际上都属于非法办学
国务院颁布的《社会力量办学条例》规定，社会力量举办实施学历教育、学前教育的教育机构，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的审批权限审批。调查显示，大多数外来人口自办学校未在任何教育行政部门办理审批或注册手续。即便是办学时间已长达6年、学生最多时达到1500多人的“行知打工子弟学校”，也未获得任何教育行政部门审核、批准。
有些办学较为规范、有一定规模的学校，希望得到北京市有关部门的管理，能够给予他们合法“身份”。其中一些办学者多次到市、区县教育行政部门申请或咨询，希望履行办学手续。“行知打工子弟学校”校长向调研小组出示自己收集的武汉、上海等地对此类学校的管理规定，希望北京市也尽快制订管理办法。事实上这类学校的办学条件距离北京标准差距较大，且北京市对此类学校管理的政策、法规的制订相对滞后，因而根本无法获得批准。其中一些学校为了赢利，迎合某些家长低收费要求，置办学质量于不顾，这正是整顿、取缔的重点。
调查发现，少数外来人口自办学校持有外地教育行政部门颁发的“办学许可证”。这些“办学许可证”都是学校举办者在北京开办学校后，回到原户籍所在地县级教育行政部门领取的，发放地主要集中在河南省固始县和河北省赤城县、沽源县，办学地点均注明为北京。有了“办学许可证”，学生毕业时可领取“办学许可证”发放部门颁发的毕业证书，因而对学生有吸引力。但实际上，县级教育行政部门无权异地发放办学许可证，而且这些发放部门并未真正履行其管理职责，也未与市有关管理部门及时沟通，从而造成有办学许可证的学校事实上也无人管理。因此，朝阳区曾发生学校的举办者携款潜逃的恶劣事件。
2、办学者不具备任职资格，学校管理状况不平衡《社会力量办学条例》规定，教育机构的校长或者主要行政负责人的任职条件，应参照国家举办的同级同类教育机构的校长或主要负责人的任职条件执行。原国家教委发布的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》中规定，乡镇完全小学以上的小学校长应有不低于中师毕业的文化程度，应具有小学高级以上的教师职务，应有从事相当年限教育教学工作的经历，应接受岗位培训并获得岗位培训合格证书。从调查的学校看，没有一所学校负责人完全具备国家规定基本任职条件。有的校长文化程度很低，有的则从未从事过教育教学工作，甚至连相关的工作也未接触过。
由于外来人口自办学校的校长普遍不具备校长任职的基本条件，因而造成学校管理的混乱。从调查的总体情况看，大多数学校没有基本的管理制度，随意性极大，往往是校长一人说了算。很多学校只开语文、数学等主课，而课程计划规定的其他副科则根本不开或形同虚设，而且都无专任教师，学生的全面发展和素质的提高受到很大影响。这些学校几乎不对学生开展德育、美育和劳动教育，更有学校把“万般皆下品，唯有读书高”作为校训张占在校门口。国家的教育方针在这类学校中难以得到全面贯彻。
通过实地走访也发现，有少数学校的举办者虽不完全具备校长任职条件，但由于本人具备教师资格或在原户籍地一直从事教育教学工作，因此管理明显好于未从事过教育工作的人担任校长的学校。如通州区次渠镇的京新小学校长吴忠，有15年教龄，并在原校做过两年主任、3年校长，所以京新小学有明确的校务工作计划、教学工作计划、德育工作计划等，并有教研组工作制度（其他学校都没有教研组），这所学校的管理在走访的10所学校中显得较为突出。
3、师资水平参差不齐
在调查中发现，各校聘用的教师中，有过教育教学经历并达到较高学历水平的人很少。
从表三可以算出，外来人口自办学校教师中，具有教学经历的只占30％，具有大专以上学历的占12％。由此看出，外来人口自办学校的师资水平总体是比较差的，但其中京新小学由于选聘当地有教学经验的合同制教师（这批教师因当地学校调整被学校解除合同），因而师资水平明显高于其他学校。需要指出的是，在走访的10所学校中，只有“行知打工子弟学校”依靠香港“世界宣明会”的赞助，由首都师范大学和中国青年政治学院安排教师参加进修。其也学校均无培训、培养教师的计划。
4、办学条件简陋，难以保证学生质量，且学生的安全、卫生隐患严重
《教育法》规定，设立学校的基本条件之一是要有符合规定标准的教学场所及设施、设备等。这些学校设施设备和校舍极为简陋，租用的厂房或民房基本都是不适合作为教室使用。教师上课就靠一支粉笔、一块黑板，没有专用教室，没有教师的办公室。学生的活动场地或根本没有或极为狭小，没有基本的实验仪器，没有体育、音乐、美术课的器材和教具，有的虽有，但也因无场地及专用教室而束之高阁。如“行知打工子弟学校”接受香港“世界宣明会”捐赠的自然课基本实验设备，但因无专门的实验室，也只能锁在柜子中无法使用。有些学校两个班的教室共用一个门出入，两个教室互不隔音，互相干扰。有的学校上音乐课由教师带着孩子们在教室唱歌，全校学生都受干扰。而且大量的教室是简易房，冬冷夏热。有不少学校的桌椅是买来的旧桌椅，互不匹配或与学生的身高不符。很多教室的采光、照明、通风条件太差，还有的教室甚至没有照明设备或完全不通风。
需要特别指出的是，大多数外来人口自办学校的教室狭小，而班容较大，桌椅间距过小，一旦有事，容易发生人身伤害事故。此外，由于不少学生中午在学校用餐，而负责做饭的往往就是学校举办者的亲属，不但本人没有经过健康检查，而且做饭的地点一般就在露天，大量的苍蝇、尘土都落在饭上，很不卫生。有的学校组织学生打防疫针，家长因不愿意交钱就放弃，学校因办学条件所限也难以很快改善卫生状况，极易使传染病流行。1999年，朝阳区就曾发生外来人口自办学校肝炎、麻疹流行事件。
四、外来人口自办学校所在地政府和有关部门对管理这类学校的态度
虽然外来人口自办学校未经教育主管部门的审核，但它与办学所在地的基层政府以及相关部门却有着割不断的联系。调研小组走访一些外来人口办学集中地区的基层政府和有关部门，他们对辖区内外来人口自办学校管理的态度有以下两种：
1、愿意采取措施，利用公办学校的资源，吸纳流动儿童、少年就学
持这种态度以通州区永顺地区为代表。主管教育的镇长认为，公办小学虽然生源减少，但政府办学负担并未减轻。永顺地区有个大型市场，聚居着大量的外来人口。如果政府加强管理，严格按照每学期480元的标准收借读费，将这些外来儿童、少年招入当地几乎没有生源的学校（如一所小学现有14名教师，20多名学生），不但向这些流动儿童、少年提供有质量保证的教育，而且减轻政府的压力。这位镇长相信公办学校的师资、校舍、设施远远好于现在打工子弟学校，收费也不比外来人口自办学校高，必定能吸引学生入学。为了照顾学生家长经商的特点，政府可以帮助公办学校采取灵活的管理方式，如租车接送学生、适当延长学生在校时间等。
持类似态度的还有昌平区水屯小学。该小学是属于昌平镇中心的一所完小，除教师工资和一些公用经费外，其他办学经费均由大队筹措。但其所在大队认为学校有条件自己创收，因此不管。水屯小学紧邻水屯市场，有许多外地经商人员子女愿意在校借读。学校除按规定收取借读费外，还一次性收300至500元的赞助费，借读费上缴中心，需要使用时向中心申请，赞助费学校可自行支配。该校在校生中本村不足三分之一，其余均为外地借读生。招收外地借读学生可以解决经费问题，因而学校有很大的积极性。
2、对外来流动儿童、少年的就学问题持回避的态度，不愿多惹麻烦
这种态度在朝阳区的某些城乡结合部表现得较为明显。当地乡政府主管领导认为，如让公办学校去接收外来学生，是多花本乡的教育经费，多占本乡的教育投入，而且管起来麻烦事很多。但他们又认为，外地人在本乡办学，一定程度上还可以促进本乡经济发展（如租赁房屋），是让乡镇管起来还是取缔由上级决定。
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